Международная охрана окружающей среды

Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Согласно ему: охрана окружающей среды - деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. (ст.1).

(окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов)

Ст.2 говорит, что 4. Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду, регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

5. Отношения,  возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.

Далее, в Законе имеется отдельная глава,

XV. МЕЖДУНАРОДНОЕСОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ

ОХРАНЫ  ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ, где сказано: 

Статья 81. Принципы международного сотрудничества в области  охраны окружающей среды

Российская  Федерация осуществляет международное  сотрудничество в области охраны окружающей среды в соответствии с общепризнанными принципами и  нормами международного права и  международными договорами Российской Федерации в области охраны окружающей среды. 

 Статья 82. Международные  договоры Российской Федерации в  области охраны окружающей среды

1. Международные  договоры Российской Федерации  в области охраны окружающей  среды, не требующие для применения  издания внутригосударственных  актов, применяются к отношениям, возникающим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды применяется соответствующий нормативный правовой акт, принятый для осуществления положений международного договора Российской Федерации.

2. Если международным договором Российской Федерации в области охраны окружающей среды установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора.

Международные договоры РФ в области  природопользования и охраны окружающей среды 

Россия является участницей более 70 многосторонних международных  договоров, соглашений и конвенций.

Статья 82. Международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды

1. Комментируемая  статья регулирует порядок применения  международных договоров в области  охраны окружающей среды в  нашей стране. Тем не менее,  круг источников международного права окружающей среды несколько шире и не ограничен лишь международными договорами.

Международное право содержит перечень своих источников в ст. 38 Статута Международного Суда справедливости ООН 1945 г. В соответствии с этой статьей, основными источниками международного права являются:

- двусторонние  и международные договоры;

- международный  обычай как подтверждение общей  практики, принятый в качестве  закона;

- общие принципы  права, признаваемые государствами.

Рассматриваемая статья Статута признает в качестве вспомогательных элементов основных принципов права международные судебные решения и доктрины. Хотя положения Статута применяются только Международным судом ООН, они все же представляют собой основной перечень правил и процедур, который в обязательном порядке принимается во внимание в процессе правотворческой деятельности государств.

В настоящее  время перечень источников права, перечисленный  в Статуте, несколько "устарел" и уже не отражает международную  практику. Например, в нем не упоминаются  акты международных межправительственных организаций, которые тоже в отдельных случаях наделены правом принимать обязательные для государств решения.

Особенностью  международного права окружающей среды (МПОС) является наличие большого количества рекомендательных актов - хартий, деклараций и других документов, принимаемых на международных конференциях, конгрессах, совещаниях, либо международными организациями, которые не являются источниками международного права по формальному признаку - отсутствию обязательности их исполнения. При этом иностранными исследователями в области международного права окружающей среды, рассматриваемые нормативные акты отнесены к источникам МПОС.

Так, известный  французский специалист в области  международного права окружающей среды  А. Кисс поделил все источники данной отрасли права на две большие категории:

- источники  "твердого", обязательного права,  к которым А. Кисс отнес все  виды источников, перечисленных  в ст. 38 Статута Международного  суда ООН, а также иные международно-правовые  акты, имеющие обязательный характер и образующие право в подлинном смысле этого слова.

- источники  "мягкого", т.е. рекомендательного  права, не предназначенные для  прямого воздействия на поведение  членов международного сообщества, но обладающие огромным авторитетом, так как приняты на высоком международном уровне и нередко одобрены такими межправительственными организациями как ООН. Таким образом, необходимо признать, что значение источников "мягкого" права велико, так как они оказывают влияние на международные отношения своей квазиправовой сущностью.*(101)

Примерами источников "мягкого" права являются такие  документы как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Стокгольмская  декларация по окружающей человека среде 1972 г., Всемирная хартия охраны природы, 1982 г., Декларация по окружающей среде и развитию 1992 г. и другие. Как правило, содержащиеся в таких международно-правовых актах принципы и нормы используются в дальнейшем государствами в качестве исходных положений международных договоров, являющихся источниками права в подлинном смысле этого слова. Несмотря на регулирование отношений в области МПОС не только международными договорами, но и международными обычаями и общепризнанными принципами права, нельзя не признать, что основным источником международного права окружающей среды является все-таки международный договор. Такие договоры обладают особыми чертами, присущими только международным соглашениям в области охраны окружающей среды, к которым можно отнести следующие:

а) создание специального международного контрольного механизма для проверки исполнения обязательств государствами. В частности, положениями конвенций определяются органы, которые наделены контрольными надгосударственными полномочиями. В качестве таких органов могут выступать уже существующие международные межправительственные или неправительственные организации. Например, Международный союз охраны природы - международная неправительственная организация является органом, осуществляемым контрольные функции по исполнению положений Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц 1971 г. Другими способами определения субъектов, выполняющих контрольные функции, является возложения таких полномочий на одно из государств-участников конвенции, либо создание специальных международных контрольных органов. Международный контрольный механизм включает в себя также и мероприятия, которые контролирующие органы, или сами государства при выполнении своих обязательств, вправе осуществлять, например, осуществление проверок, инспекций, досмотров различных объектов, проверка документов.

б) упрощенная процедура  для внесения изменений в международные  договоры. В ряде случаев договоры по охране окружающей среды принимаются  по новым, до конца не изученным вопросам. Поэтому при появлении новых обстоятельств необходимо, чтобы процедура внесения поправок была очень гибкой для изменений договора в максимально короткие сроки.

в) усиление национальных мер по защите окружающей среды, предпринимаемыми странами-участницами. Большинство международных договоров по охране окружающей среды и отдельных ее компонентов реализуются каждой стороной такого договора на внутригосударственном уровне. При этом при ратификации конвенции или ином способе имплементации ее норм неизбежно меняется законодательство или политика государства в области, являющейся предметом регулирования международного договора.

г) использование  так называемых "рамочных" соглашений, не накладывающих на государство  никаких серьезных обязательств. После их принятия сторонами конвенции подписываются дополнительные протоколы, в которых и содержатся обязательства государств по снижению антропогенного воздействия на окружающую среду (см. подробнее комментарий ст. 54).

д) взаимодействие или отсылка к положениям других договоров об окружающей среде. Например, в преамбуле Конвенции о сохранении тюленей Антарктики 1972 г. говорится, что ее положения основываются на "Согласованных мерах по охране фауны и флоры в Антарктике", принятых в соответствии с Договором об Антарктике 1959 г.

Кроме указанных  черт международных договоров в  области охраны окружающей среды, их принципиальными особенностями  от других международных соглашений, являются направленность и объект регулирования. Все международные соглашения - источники МПОС так или иначе направлены предотвращение негативного воздействия следующих факторов:

- недопущение  нерационального потребления природных  ресурсов и уничтожения отдельных  природных компонентов. К соглашениям,  имеющим такую направленность  относятся, например, Конвенция о сохранении морских живых ресурсов Антарктики 1980 г., Соглашение об охране малых китов Балтийского и Северного морей 1992 г., Конвенция по сохранению живых ресурсов Юго-Восточной Атлантики 1969 г., Конвенция об охране дикой фауны и флоры и природных сред обитания в Европе 1979 г. и т.д.

- охрана окружающей  среды от трансграничного загрязнения.  Примерами таких договоров могут  служить Конвенция о трансграничном  загрязнении воздуха на большие  расстояния 1979 г., Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий 1992 г., Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер 1992 г.

- предотвращение  вооруженных конфликтов с использованием  экологически опасных видов вооружений, запрещение ядерных испытаний и накапливания опасных видов вооружений. К таким международным документам относятся, например, Договор о зоне, свободной от ядерного оружия в Юго-Восточной Азии 1995 г., Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой 1963 г., Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду 1976 г., Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г.

Объектами международно-правовой охраны могут служить как окружающая среда в целом, так и отдельные  ее компоненты, которые, в зависимости  от их международно-правового режима можно условно подразделить на следующие  категории:

- универсальные  природные ресурсы, находящиеся за пределами национальной юрисдикции, правовой режим которых определяется исключительно международным правом (например, район открытого моря);

- "разделяемые"  природные ресурсы - природные  компоненты, расположенные на территории  двух и более государств, правовой режим которых определяется как международными соглашениями, так и внутригосударственным правом (такими компонентами являются международные реки, мигрирующие виды диких животных, месторождения полезных ископаемых);

- внутригосударственные природные ресурсы, расположенные в территориальных пределах одного государства (леса, животный мир, недра и т.п.).

Вопрос об отнесении  атмосферного воздуха к одной  из вышеуказанных категорий вызвал споры в теории и на практике. По мнению ЮНЕП - Программы ООН по охране окружающей среды, воздух в силу своих химических и физических свойств не может являться внутригосударственным природным ресурсом, и, таким образом, за ним должен быть закреплен статус разделяемого природного компонента. Данное заявление не бесспорно: находясь над территорией открытого моря или Антарктиды, правовой режим атмосферного воздуха больше тяготеет к режиму универсальных природных ресурсов, так как в отношении его охраны не действует национальная юрисдикция.

В международном праве окружающей среды имеется еще одна категория объектов охраны - так называемое "общее наследие человечества". К таким природным компонентам могут быть отнесены объекты природы, изучить которые на сегодняшнем этапе развития цивилизации не представляется возможным и поэтому воздействие человека на них должно быть строго дозировано в целях сохранения таких объектов на благо будущих поколений. В настоящее время общим наследием человечества можно считать космическое пространство, Антарктиду и глубоководное морское дно.