Правовой режим государственных природных заповедников.

Относительно заповедный режим предполагает частичное изъятие  природного комплекса или объекта из хозяйственного и рекреационного использования. При этом допускается ограниченная хозяйственная и рекреационная деятельность, не противоречащая целям и задачам создания особо охраняемых природных территорий. Указанным режимом отличаются государственные заказники.³

Наконец, смешанный (дифференцированный) заповедный режим сочетает в себе элементы абсолютного и относительного режимов, то есть означает полное изъятие из хозяйственного и рекреационного использования отдельных участков природной среды наряду с ограниченным рекреационным использованием охраняемой территории. Этот режим характерен для национальных и природных парков.

Особенностью правового  режима всех особо охраняемых территорий является создание на прилегающих к ним участках земельного и водного пространства охраняемых зон или округов с ограниченным режимом природопользования в целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий (п. 3 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях).

1.3. Стагнация процесса создания новых заповедников и национальных парков

        Сеть заповедников и национальных  парков получила особенно интенсивное  развитие начиная с 1992 г.:  за  этот период создано 26 новых  заповедников, 18 национальных парков, а также 6 заказников федерального значения и 2 федеральных памятника природы. Общая площадь созданных за данный период вышеперечисленных ООПТ составила 22,1 млн га. Кроме того, за это время были расширены на 2,5 млн га территории 20 заповедников и 1 национального парка. Таким образом, за 9 лет общая площадь территорий заповедников, национальных парков, федеральных заказников и памятников природы федерального значения была увеличена на 72%. В целом, была проделана достаточно масштабная работа.

       Необходимо отметить, что с конца 80-х гг. в планировании развития сети заповедников и национальных парков появляется новое веяние – фиксированный  процент территории страны, предлагаемый к заповеданию. Впервые об этом говорится в тексте постановления Верховного Совета СССР от 27 ноября 1989 г. "О неотложных мерах экологического оздоровления страны", в котором, в частности,  ставилась задача - довести к концу 2005 г. общую площадь заповедников и национальных парков до 3% от общей площади страны.

        В 1992 г., в  развитие указа президента РФ от 2 октября 1992 г. № 1155 «Об особо охраняемых природных территориях в Российской Федерации», предусматривающего расширение площадей государственных природных заповедников и национальных парков до трех процентов площади Российской Федерации, издается распоряжение правительства России, которое устанавливает уже конкретный срок доведения площадей вышеупомянутых природных территорий до 3% площади России, - до 2005 г.  В соответствии с этим документом был разработан (Минприроды России и Рослесхозом) и одобрен распоряжением правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 572-р Перечень государственных природных заповедников и национальных парков, рекомендуемых для организации на территории Российской Федерации в 1994-2005 гг.

        Вышеупомянутый перечень предусматривал создание в Российской Федерации начиная с 1994 года 72 новых государственных природных заповедников общей площадью свыше 16 млн га и 42 новых национальных парков общей площадью свыше 10 млн га. Таким образом, предусматривалось, что к концу 2005 г. в России будут функционировать 223 государственных природных заповедника и национальных парка общей площадью 54,5 млн га, т.е. 3,2 %  от всей территории страны.

        Однако из 114 запланированных к созданию  новых заповедников и национальных парков в период 1994-2000 гг. организовано было лишь 23 объекта.

       Причем дело  не только в объективных трудностях  вывода из хозяйственного оборота  значительных территорий. Нельзя  не отметить, что начиная с  1992 года  заповедники и национальные парки России, особенно вновь созданные, испытывали и продолжают испытывать огромные трудности, вызванные, в первую очередь,  дефицитом их бюджетного финансирования. Неудивительно, что именно в этой связи Минфин России (чье согласование обязательно при подготовке правительственных постановлений о создании новых заповедников или национальных парков) с 1999 г. фактически объявил негласный мораторий на создание новых заповедников и национальных парков.  Правда, 3 объекта начиная с 1999 г. созданы были, но процесс их «создания» имел особую специфику:

· в 1999 г. создан государственный природный  заповедник «Тигирекский» в Алтайском  крае; это стало возможным только путем личной встречи первого  зампреда Госкомэкологии России А. Порядина с одним из заместителей министра финансов; А. Порядин сумел получить его визу на проекте постановления в порядке личного одолжения, объяснив, что район создания нового заповедника – его родина  и для него создать там заповедник – дело чести;

· в 1999 г. создан новый  национальный парк «Алханай» в Агинском Бурятском автономном округе; это стало возможным исключительно в силу личного вмешательства депутата Государственной Думы от этого автономного округа И. Кобзона, использовавшего для «пробивания» такого решения свой огромный авторитет;

· в 2000 г. создан новый  государственный природный заповедник «Эрзи» в Республике Ингушетия; в  этом случае «изменить» позицию Минфина  России удалось только благодаря  активному лоббированию со стороны  руководства этой Республики.

        Вопрос о дальнейшем развитии  сети особо охраняемых природных  территорий был специально рассмотрен  на заседании правительства России  22 марта 2001 г. По его итогам  было принято соответствующее  протокольное решение. В развитие  этого решения издано распоряжение правительства России от 23 мая 2001 г. № 725-р, которым:

·   признано утратившим силу вышеупомянутое распоряжение правительства  Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. № 572-р;

· одобрены предложения  об организации государственных природных заповедников и национальных парков на территории Российской Федерации в 2001-2010 гг. по новому перечню,  в соответствии с  которым на территории страны предусмотрено до 2010 г. организовать 9 новых заповедников и 12 национальных парков (следует отметить, что речь идет о 17 объектах федерального значения вместо ранее запланированных 91).

    Однако начиная  с  2001 г. в стране так и  не было создано ни одного  нового заповедника и национального  парка (при том, что на уровне  субъектов Федерации была подготовлена вся необходимая документация уже по 7 территориям). Следует отметить, что последний раз четырехлетний перерыв в создании таких объектов наблюдался в 1951-1954 гг., т.е. 50 лет назад. Сложившаяся ситуация вызывает значительную (и в целом объективную) критику МПР России со стороны природоохранной и научной общественности, что нашло отражение и в резолюции III Всероссийского съезда по охране природы.

     Как уж  было сказано, на сегодняшний  день подготовлена и получила  положительное заключение государственной экологической экспертизы  вся первичная документация по созданию 2 государственных природных заповедников и 5 национальных парков. Причем после издания распоряжения правительства России от 23 мая 2001 г. № 725-р Минфин России (согласовавший проект данного распоряжения) готов согласовывать (и согласовывал) проекты правительственных постановлений о создании новых заповедников и парков. Остался последний шаг – подготовка и внесение проектов  постановлений правительства России. Но именно это оказалось сделать наиболее трудно.

     Трудности  начались сразу же с июля 2001 г., когда МПР России возглавил  новый министр В. Артюхов и  все Министерство тут же погрузилось  в болото бюрократии и волокиты.

      К этому  времени в профильном департаменте  МПР России  «был на выходе» Ингерманландский заповедник. Оставалась простейшая процедура – согласование с Росземкадастром. Причем в Росземкадастре это постановление готовы были завизировать в считанные дни, но для этого туда надо было отправить письмо. Так вот, это письмо в Росземкадастр в самом МПР России специалистам профильного департамента  «заворачивали» под всякими предлогами с июля по декабрь. 5 месяцев (!) письмо не могли отправить (затем попытки эти просто прекратились). При этом специалистов в области заповедного дела всячески поучали, как правильно создавать заповедники и что для этого нужно делать. В немалой мере, именно стараниями этих специалистов с 1991 года создано 30 новых заповедников (т.е. выпущено 30 правительственных постановлений). Самое время было «поучить» их, как делать 31-й.

     Таким образом,  подготовка проектов постановлений  правительства о создании новых  заповедников блокировалось до 2002 г. самим МПР России вследствие, повторим, царившей там атмосферы  волокиты, бюрократии и безответственности. Со второй половины 2002 г. это торможение внутри МПР приняло характер некой «идеологии», носителем которой стал статс-секретарь – зам. министра В. Энгельсберг, курировавший правовые вопросы. Нет, В. Энгельсберг не говорил, что новые заповедники не нужны. Но он с упорством, достойным лучшего применения, настаивал на том, что в данный момент создать новый заповедник невозможно юридически, ссылаясь на статью 8 нового Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которой порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами. Дескать, вот примут такие законы (либо внесут изменения в существующие Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и Земельный кодекс) – тогда и будем создавать заповедники.    Надо сказать, что идеей о невозможности создать новые заповедники зам. министра был просто одержим. Он говорил об этом в кулуарах, публично выступал на совещаниях, даже однажды написал письменную резолюцию. Свою позицию он при этом тоже совершенствовал. Так, сначала В. Энгельсберг (при обсуждении вопроса о создании Ингерманландского заповедника) настаивал на том, что сейчас можно создать заповедник лишь целиком на землях лесного фонда (Ингерманландский к таковым не относится). Затем, когда ему был представлен проект по заповеднику «Кологривский лес» (сплошной лесной фонд), заявил, что и здесь нет никакой возможности.

     Создавалось  впечатление, что из всех юристов  страны только один В. Энгельсберг  являлся носителем радикального  взгляда на невозможность создания новых особо охраняемых природных территорий – и все это в связи с упомянутой статьей 8 Земельного кодекса. В дальнейшем показателем практической несостоятельности такой позиции стало принятие целого ряда правительственных решений о переводе земель из одной категории в другую (без принятия каких-либо новых законов).

     Безусловно, будучи юристом и творческой  натурой одновременно, В. Энгельсберг  имел основания выискивать и  ссылаться на действительно имеющие  место юридические казусы. Однако  парадокс заключался в другом: впервые за всю историю отечественного заповедного дела потенциал юристов-природоохранников работал не на поиск обоснований для создания новых заповедников и национальных парков, а на поиск обоснования, почему их нельзя создать. Пожалуй, если бы с таким же энтузиазмом подобное правотворчество работало в 1916 г., правительствующий Сенат так и не смог бы создать первый в России Баргузинский заповедник на Байкале.⁴

     В целом  же этот парадокс еще более  масштабен: со второй половины 2001 г.  (и по 1-й квартал 2004 г.) впервые в России (а возможно – и в мире) созданию новых заповедников и национальных парков препятствовали не позиция землепользователей, органов местного самоуправления и региональных органов государственной власти, не позиция Минфина России, не мнение иных заинтересованных министерств и ведомств – нет, единственным (!) тормозом и препятствием была позиция МПР России – государственной структуры, отвечающей за развитие заповедного дела в стране.

     Со сменой  руководства МПР России ситуация вокруг данной проблемы, безусловно, изменилась. С одной стороны, возможность и целесообразность незамедлительного создания новых заповедников и национальных парков у руководства Министерства сомнений не вызывает. Однако в связи с изменением структуры федеральных органов исполнительной власти возникла необходимость согласования проектов соответствующих постановлений правительства с Министерством экономического развития и торговли. Первая же попытка согласования с ним такого документа – проекта постановления о создании государственного природного заповедника «Кологривский лес» в Костромской области – оказалась неудачной: Минэкономразвития отказалось согласовывать документ и задало целый ряд вопросов (нет ли на этой территории заказников? нужно ли передавать будущему заповеднику имущество лесхоза? за счет каких средств содержать заповедник? а для чего создавать именно заповедник?). МПР России направило в Минэкономразвития ответы на эти вопросы и повторную просьбу о согласовании проекта, но воз и ныне там. В данном случае дело не в бюрократической волоките – налицо позиция ряда работников Минэкономразвития России. Это и скепсис относительно целесообразности создания новых заповедников, и стремление поднять свою значимость в вопросах регулирования территориальной охраны природы в стране. Тем не менее, возникшие с Минэкономразвития трудности на сегодняшний день представляются преодолимыми.

      В то  же время территории многих  из предусмотренных к созданию, но до сих пор так и не  созданных заповедников и национальных парков подвергаются интенсивному антропогенному воздействию.  Так, территория планируемого заповедника «Южно-таежный пихтовый» в Томской области сдана в аренду для лесозаготовок на 25 лет. Предположительно, древесина будет поставляться в Китай. На территории планируемого национального парка «Удэгейская легенда» в Приморском крае (важного и для сохранения популяции амурского тигра) ведутся интенсивные  незаконные рубки леса.  Говоря о том, что мешает создавать новые особо охраняемые природные территории, следует затронуть еще один аспект – это действующий Федеральный закон «Об экологической экспертизе».  Согласно этому закону, материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание им правового статуса особо охраняемых, подлежат обязательной государственной экологической экспертизе, проводимой соответственно на федеральном уровне или на уровне субъекта  Федерации.