Бюджетный процесс и его основные стадии

В отличие от унитарного государства федерация характеризуется следующими чертами.

● Во-первых, она состоит из различных государственных образований (республики, штаты, провинции, земли, кантоны и др.), являющихся субъектами федерации и имеющих свое собственное административно-территориальное деление.

● Во-вторых, предполагается существование двух систем высших органов власти: федеральных органов и соответствующих органов членов федерации. Федеральные органы осуществляют свои полномочия и функции на всей территории страны, органы субъектов федерации – лишь в пределах своей территории. Разграничения предметов ведения и полномочий центра и субъектов осуществляется, как правило, путем их закрепления в конституции. Подобное разграничение осуществляется двояким образом: в одних государствах (Бразилия, Мексика, Канада) закрепляется исключительная компетенция федерального центра и исключительная компетенция субъектов; в других (Россия, Индия, германия) наряду с исключительной компетенцией закрепляется также совместная компетенция центра и регионов. Кроме того, в отдельных государствах, в частности в Российской Федерации, имеют место двусторонние договоры о разграничении экономических полномочий между центром и конкретным субъектом федерации. В зависимости от объема полномочий различных субъектов федерации их подразделяют на симметричные и ассиметричные. В симметричных федерациях субъекты равноправны, в асимметричных федерациях – нет (Россия).

● В-третьих, субъекты федерации могут иметь свою конституцию (конституционный устав), систему законодательства, иногда – судебную систему (в России не допускается). При этом запрещается создавать свои вооруженные силы и вводить региональные деньги.

● В-четвертых, государственное управление осуществляется, как правило, с помощью двухпалатного федерального парламента, верхняя палата которого формируется из представителей субъектов федерации и призвана выражать их интересы.

● В-пятых, федерации могут строиться по трем признакам: национальному, национально-территориальному, территориальному. При этом в основе их построения может лежать как один признак, например территориальный (США, ФРГ) или национальный (СССР), так и их совокупность (Российская Федерация). Эти черты определяют структуру и особенности функционирования бюджетной системы страны.

Достоинства федерализма заключаются в следующем:

1 Федерализм предусматривает на национальном уровне сочетание внешнего единства и внутреннего разнообразия. Нижестоящие государственные образования могут различаться по неким факторам, которые будут способствовать свободным внутренним перемещениям населения в те регионы, условия существования в которых больше отвечают их внутренним потребностям.

2 Федеральная форма устройства государства позволяет населению активно участвовать в политической жизни.

3 Благодаря значительному количеству суверенных единиц, входящих в состав федерации, правительство каждой из них проводит свою политику, направленную на достижение удовлетворённости общества. Каждый регион стремится упрочить свое положение, а это порождает конкуренцию, ведущую к поиску и принятию необходимых решений.

4 Для контроля населением за осуществлением государственных функций возникает необходимость существования прямой и прозрачной отчетности.

Недостатки федеративного бюджетного устройства:

1 Возможно возникновение нерационального повторения функций и полномочий, в то же время часть функций может остаться неохваченной ни одним из уровней управления.

2 Помимо дублирования может возникнуть ситуация, когда определённым важным вопросам уделяется не достаточно внимания. Это происходит в том случае, когда законодательно четко не оговорены те или иные моменты и руководство страны уверено, что вопросы успешно решаются на местах, а региональные органы власти считают, что этим занимается федеральное правительство. В свою очередь граждане, не получающие в полном объеме какой-то вид государственных услуг, также не знают куда обращаться за восстановлением социальной справедливости.

3 Нижестоящие федеративные уровни (особенно представляющие национальные меньшинства) могут вступать в конфликт с идеей национального единства страны и желанием идти в русле национальной политики. Наличие разных мнений способствует оздоровлению демократии, но предполагает и другое. Как только большинством принято окончательное решение, меньшинство должно починиться. К сожалению, такое происходит не всегда, и двойной суверенитет может явиться причиной межнациональных конфликтов.

4 Благодаря имеющимся правам и полномочиям субнациональные образования могут стремиться обеспечить защиту местной промышленности, ограждая экономику региона от «внешнего» вмешательства со стороны других образований федерации. Это может выражаться в установлении дополнительных пошлин, платежей, в ужесточении санитарного контроля на границе региона и прочее. Подобные действия будут подрывать принципы свободной торговли, существующей на территории федерации.

Достоинства унитарной формы устройства государства заключаются в следующем:

1 Характерно наличие одного правительства и единого правительственного процесса по всей стране. В этой системе действуют одни и те же правила, которые применяются повсеместно, нет различий в оказываемых государственных услугах между областью или провинцией, в которой живёт человек или ведёт свой бизнес.

2 Одни и те же услуги обеспечиваются государством по всей стране вне зависимости от региональных различий, особенностей региональных законов.

3 Деньги и торговые потоки перемещаются без ограничений, региональных и таможенных или иных внутренних барьеров по всей стране. Нет различий ставок налогов на продажи, единая система налогов на доходы.

Недостатками бюджетного устройства в унитарных государствах являются:

1 Единого правительства не обеспечивает быстрого реагирования на проблемы отдельных областей, не учитываются региональные различия.

2 В связи с единством центрального правительства административная структура становится громоздкой. Это делает администрацию сложным и негибким инструментом, не учитывающим интересы областей и жителей.

3 Основы организации бюджетного процесса за рубежом

Для выполнения своих функций государственные органы на всех уровнях управления должны располагать соответствующей финансовой базой. С этой целью в каждой стране создается разветвленная сеть бюджетов, обеспечивающая аккумуляцию денежных ресурсов регионов для финансирования их хозяйства, социальной сферы, благоустройства каждой административно-территориальной единицы, содержания законодательной власти, аппарата управления и других мероприятий. В процессе формирования доходов и расходов отдельных видов бюджетов, их сбалансирования возникают определенные финансовые взаимоотношения, регламентируемые законодательством. Все эти элементы (организация и принципы построения бюджетной системы, бюджетного процесса, взаимоотношения между многочисленными видами бюджетов, соответственно и совокупность бюджетных прав) представляют собой бюджетное устройство.

В разных странах бюджетное устройство отличается своими особенностями, обусловленными государственным устройством, территориально-административным делением, уровнем развития экономики, ее структурными чертами. Известны две формы государственного управления: единое (унитарное) и федеративное. В унитарных государствах (Великобритания, Франция, Италия, Япония и др.) имеются два звена управления — центральное и местное; в федеративных государствах (США, Канада, ФРГ, Швейцария и др.) — три звена управления: центральное, членов федерации и местное.

Главное место в бюджетном устройстве занимает бюджетная система, представляющая собой основанную на экономических отношениях и юридических нормах совокупность всех видов бюджетов страны. Бюджетные системы разных стран отличаются своей структурой, количеством отдельных видов бюджетов, т.к. во многом зависят от их государственного устройства и ее территориального деления. Особенно это касается структуры государственного бюджета, имеющего свои национальные особенности в каждой стране. Например, в США федеральный бюджет состоит из двух частей: собственно правительственный бюджет (или федеральные фонды) и доверительные (траст) фонды.

За счет собственного правительственного бюджета финансируются общенациональные экономические и социальные программы. Доверительные фонды, как правило, носят целевой характер и связаны с деятельностью отдельных видов производственной инфраструктуры. Среди них: содержание федеральных автострад, аэропортов, гидроэлектростанций. Статус этих фондов носят фонды социального страхования, охватывающие различные виды пенсионного обеспечения, а также пособия по безработице. Государственный бюджет Великобритании состоит из так называемого обычного бюджета и национального фонда займов. Обычный бюджет финансирует текущие затраты на оборону, экономические и социальные цели, субсидии местным органам власти, выплаты процентов по государственному долгу, взносы в бюджет и другие фонды ЕС, платежи по "цивильному листу", которые включают содержание королевы и королевского двора. Из национального фонда займов осуществляются платежи по государственному долгу, долгосрочные кредиты на капиталовложения государственным предприятиям и местным органам власти.

 Государственный бюджет Италии состоит из двух частей: счета текущих операций и счета движения капиталов. Расходы счета текущих операций образуются в основном из выплаты жалованья и пенсий государственным служащим, покупки товаров и услуг, трансфертов государственным и частным предприятиям, учреждениям и населению, а также уплаты процентов по государственному долгу. За счет средств счета движения капиталов финансируются прямые капиталовложения государства трансферты государственным предприятиям и учреждениям, предоставление кредитов, приобретение акций, погашение государственного долга. 

Более сложной по структуре является бюджетная система Франции, которая заключает в себе центральный бюджет, присоединенные бюджеты различных государственных организаций и специальные счета казначейства. Ассигнования из центрального бюджета выделяются на содержание административных служб, на обслуживание государственного долга, капиталовложения, на оборону, на экономические и социальные программы.

Присоединенные бюджеты финансируют организации, не имеющие статуса юридического лица, но осуществляющие торгово-промышленную деятельность и обладающие финансовой автономией. К их числу относятся бюджеты: почты, телеграфа, телефона; национальной типографии; монетного двора; социальных сельскохозяйственных пособий; ордена Почетного легиона; ордена Освобождения.

Специальные счета казначейства охватывают различные фонды, такие, как инвестиционно-дорожный, национально-спортивный, различные торговые счета казначейства.

В Японии наряду с центральным бюджетом, или так называемым счетом центрального правительства, имеется инвестиционный бюджет, а также 57 специальных счетов. Из центрального бюджета финансируются экономические, социальные нужды, оборона, целевые перечисления местным бюджетам, выплата процентов по государственному долгу.

Средства инвестиционного бюджета предназначены для капиталовложений и займов государственным корпорациям и местным органам власти.

Специальные счета открываются для государственных предприятий, корпораций, имуществ, фондов. Местные органы власти насчитывают около 7 тыс. подобных счетов.

Таким образом, структура бюджетов в зарубежных странах носит неординарный характер. Типичным же является отделение текущих доходов и расходов государства от затрат капитального характера.

Построение бюджетных систем в развитых зарубежных странах основывается на специальных принципах. Важнейшие из них: единство, полнота, реальность и гласность.

Принцип единства бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единых бюджетных классификаций, согласованными нормами бюджетного процесса, единой социально-экономической и налоговой политикой. Его задачей служит установление более эффективного контроля за финансами со стороны правительства. Принцип полноты означает, что в каждом звене бюджетной системы доходы и расходы должны отражаться в их полном объеме. Принцип реальности предусматривает правдивое отражение в бюджете финансовых операций государства, характера расходов и доходов, соответствие утвержденных по бюджету сумм их исполнению. Принцип гласности требует публикации утвержденных бюджетов, а также отчетов об их исполнении.

В унитарных государствах местные бюджеты своими доходами и расходами не входят в государственный бюджет, в федеративных государствах — не включаются в бюджет членов федерации, доходы и расходы которых не входят в федеральный бюджет.

На первых этапах развития бюджета бюджетная система многих стран характеризовалась зависимостью государственного бюджета от местных финансов. Например, правительство США до принятия конституции 1787 г. не имело собственных источников доходов и покрывало свои расходы за счет взносов отдельных штатов. С усилением центральной власти значение государственного бюджета стало возрастать. После второй мировой войны процесс централизации бюджетной системы как в федеративных, так и в унитарных государствах резко усилился, что повлекло за собой значительное увеличение объема государственного бюджета и изменение соотношения между отдельными звеньями бюджетной системы. В результате опережающих темпов роста доходов центральных бюджетов по сравнению с темпами роста доходов местных бюджетов существенно возрос удельный вес государственного бюджета в общем объеме ресурсов бюджетной системы. По расходам, наоборот, наблюда­ется другая тенденция — увеличение удельного веса в общей сумме расходов бюджетной системы местных бюджетов, на ко­торые правительство перекладывает значительную часть затрат на развитие экономической и социальной инфраструктуры, а также часть расходов на воспроизводство квалифицированной рабочей силы.