Направления совершенствования технологии формирования, рассмотрения и утверждения областного бюджета

Содержание

 

Введение………………………………………………………………………………………….3

1.Теоретические  основы организации бюджетного  процесса………………………………...4

1.1.Осонвные принципы и задачи бюджетного процесса…………………………………….4

2.Направления  совершенствования технологии формирования, рассмотрения и утверждения областного бюджета…………………………………………………………….17

2.1.Эффективность  бюджетного процесса как источник  экономического роста…………..17

Практическая часть…………………………………………………………………………….20

Заключение……………………………………………………………………………………..23

Список литературы……………………………………………………………………………25

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Одним из условий осуществления  изменений, направленных на социально-экономическое  развитие и политическую стабильность государства, является разработка эффективного бюджетного процесса между уровнями общественной власти. Бюджетный процесс - регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Правовую основу бюджетного процесса в Российской Федерации составляют Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ и другие нормативные правовые акты, издаваемые Президентом РФ, органами исполнительной власти РФ, местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения.

Однако одна только разработка эффективного бюджетного процесса не принесет долгосрочного положительного результата, необходимо так же создать систему планирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов на основе индикаторов, как качественных, так и количественных, в отношении бюджетов всех уровней.

Эффективная система бюджетного процесса, по мнению автора, должна обеспечивать стимулы повышать качество предоставляемых  бюджетных услуг, а так же эффективно управлять общественными финансами  с учетом нужд и запросов местного населения. Такие технологии, как бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), и сбалансированная системы показателей могут помочь справиться с поставленными задачами.

 

 

 

 

 

 

1.Теоретические основы организации бюджетного процесса

1.1.Осонвные принципы и задачи бюджетного процесса

История финансов свидетельствует, что  бюджет не является институтом, присущим государству на всех его стадиях  развития. Долгое время государство  не имело бюджета, однако во всех европейских  государствах, в том числе и  в России собирались доходы и производились расходы, т.е. существовала известная, основанная на юридических нормах, система доходов и расходов. «Бюджет появляется не тогда, когда государство производит расходы и добывает необходимые для этого средства, а когда оно в свою финансовую деятельность вводит плановое начало - составляет смету доходов и расходов на определенный период» ¹

Общеизвестно, что в финансовой науке имеются различные взгляды  на бюджет. Термином «бюджет» в экономической  литературе одновременно обозначаются различные по своей природе объекты: «форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов власти»,«основной централизованный фонд денежных средств», «основной финансовый план государства»,«совокупность денежных отношений...как основной финансовый план... как важнейший финансовый регулятор...».

Наиболее четко используемые в  экономической литературе определения  понятия «бюджет» обобщены и классифицированы в работах под редакцией М.В .Романовского и О.В.Врублевской  где предложена схема, согласно которой трем понятиям соответствуют три термина.Согласно термину «бюджет» следует использовать только для обозначения системы императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд. Документ, которым оформляется распределение финансовых ресурсов, правильнее называть не бюджетом, а «бюджетным планом». Однако, использование для обозначения бюджета как централизованного денежного фонда понятия «бюджетный фонд» может привести к смешению этого понятия с используемым в действующем законодательстве понятием «целевой бюджетный фонд», под которым понимается обособленная часть бюджетных средств, «фонд денежных средств, образуемый ... в составе бюджета за счет доходов целевого назначения ... и используемый по отдельной смете»Поэтому в дальнейшем в настоящей работе термин «бюджет» будет использоваться, в основном, в значении «система финансовых отношений», а также - «централизованный фонд денежных средств».

Одной из сторон бюджета является составление бюджетного плана на очередной финансовый год и утверждение его политическим актом. Это также и план управления на будущий период, предложенный исполнительной властью на одобрение законодательной власти. В условиях демократии - это политическое средство, предмет конфликта парламента с исполнительной властью. Бюджетный план - один из важнейших политических актов, связанный с распределением общественных финансов. Вопросы организации процедур принятия решений в общественном секторе являются предметом изучения теории общественного выбора, а следовательно, основные положения этой теории и должны являться основой для организации процедур составления, утверждения и исполнения бюджетного плана.²

Теория общественного выбора представляет собой совокупность процессов нерыночного принятия решений через систему политических институтов.Хотя общественный выбор совершается в сфере политики, теория общественного выбора - дисциплина экономическая, поскольку ей свойственен специфический для экономической науки взгляд на поведение человека, основанный на использовании индивидом ограниченных ресурсов для повышения своего благосостояния. Основной предпосылкой теории общественного выбора, как и неоклассической экономической теории в целом, является концепция «экономического человека», согласно которой человек в рыночной экономике стремится принимать такие решения, которые максимизируют значение его функции полезности, иначе говоря, его поведение рационально. Рациональность поведения индивида в данной теории имеет универсальное значение. Это означает, что все участники общественного выбора руководствуются в своей деятельности в первую очередь экономическим принципом, т.е. сравнивают предельные выгоды и предельные издержки, и прежде всего, выгоды и издержки, связанные с принятием решений.

Теория рационального поведения в политической сфере разработана Дж.Быокененом, Г.Таллоком и рядом других экономистов. В России наиболее полно данная теория изложена в работах Р.М.Нуреева. До недавнего времени эти проблемы затрагивались лишь в учебниках по микроэкономике и по экономике общественного сектора в качестве отдельных глав. Полноценный учебник по данной тематике был издан лишь в 2005 году . Кроме того, публиковались отдельные интересные статьи по вопросам общественного выбора, основанные на российской практике, однако они носили преимущественно политологический характер. Как известно, бюджет любого уровня состоит из двух частей: доходной и расходной. С помощью доходной части происходит формирование финансовой базы, а расходная часть обеспечивает удовлетворенность общественных потребностей. Распределение доходов по уровням бюджетной системы РФ происходит строго в соответствии с уровнем иерархии. Присвоение федеральными органами власти полномочий по формированию и распределению доходной базы бюджетов является основным элементом организации бюджетного процесса. Этому же способствует и второй элемент системы бюджетного регулирования - механизм выделения финансовой помощи нижестоящим бюджетам, который закрепляет зависимость региональных и муниципальных доходов от вышестоящих уровней власти. Отсутствие стабильности в формировании доходов муниципального бюджета серьезно затрудняет стратегическое финансовое планирование, и, как следствие, оставляет без денежного обеспечения большую часть экономических и социальных программ по развитию муниципального образования.³  

Структура расходов муниципалитетов  находится в практически полной зависимости от федеральных законодательных  актов. Законодательно закрепленная в  №131-ФЗ «Об общих принципах организации  органов местного самоуправления в Российской Федерации» прерогатива пересмотра процентов отчислений от регулирующих доходов, ограничивает вышестоящими органами свободу в принятии управленческих решений по объемам и структуре предоставляемых бюджетных услуг у органов местного самоуправления, что в свою очередь существенно затрудняет долгосрочное и среднесрочное бюджетное планирование. Уровень бюджетной обеспеченности муниципальных образований определяет экономическую структуру расходов, и, как следствие, влияет на долю капитальных вложений, направляемых для реализации принятой программы развития муниципального образования. Все это вызывает трудности по связыванию стоящих перед муниципальными программами развития целей с теми ресурсами, которые им были предоставлены. Для администрации муниципального образования возникает необходимость разработки эффективной системы бюджетного процесса. Федеральная власть уже сделала первый шаг в этом направлении, начав использование бюджетирования, ориентированного на  результат.

БОР - это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых конечных результатов использования бюджетных средств. БОР применяется в российской практике с середины 2000-ых годов, и призван сокращать государственные расходы, при этом увеличивая положительный эффект от использования бюджетных средств и повышая качество предоставляемых услуг.

Проводимая в стране бюджетная  реформа наряду с административной реформой влечет за собой введение новых форм взаимоотношений между  федеральной,  региональной властью и органами местного самоуправления районов, предполагает новый подход к организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений. Законодательство требует от бюджетных отношений прозрачности, четкости и контроля и удобного доступа к бюджетным данным. Основная задача перспективного бюджетного планирования состоит в согласовании проводимой бюджетной политики с задачами по созданию устойчивого социально - экономического развития муниципальных образований в долгосрочном периоде и повышению уровня и качества жизни населения.

Согласно традиционной схеме процесс  бюджетирования начинается с определения целей и приоритетов развития муниципального образования. Тут то финансовые органы и сталкиваются с проблемой по переводу целей и приоритетов развития, установленных на предыдущем этапе, в определенные финансовые показатели и выбору необходимых источников доходов. Как правило, для решения данной проблемы финансовые органы разрабатывают комплексы целевых программ и планов мероприятий на основании принятой программы развития, которые попадают на рассмотрение при формировании бюджета следующего года. Часть программ попадает в бюджет и финансируется в рамках текущей деятельности администрации муниципального образования. Однако здесь встает важный вопрос о ранжировании по приоритетным направлениям развития, т.к. не существует четких критериев и определенной методики, по которым можно понять какие программы должны быть профинансированы в первую очередь, и соответственно включены в бюджет. На ежегодной основе происходит оценка выполнения целевых программ на основании итогов деятельности, которые в свою очередь отражают реализацию программы развития муниципального образования. В данном случае традиционная модель управления бюджетным процессом на уровне муниципального образования представлена на рисунке 1.

Рис. 1 Традиционная схема управления бюджетным процессом муниципального образования.

Однако проблема данного механизма  увязки стратегии и бюджета заключается  в том, что выявление приоритетных задач значительно усложняется, поскольку финансовым органам при составлении бюджета необходимо учитывать не только текущие расходы, но и финансирование целевых программ. В результате, последнему средства выделяются не в полном объеме, а равномерно в рамках тех средств, которые могут быть в принципе выделены на их реализацию. Из-за нехватки ресурсов программы не выполняются и стратегия остается не реализованной. Все это ведет к тому что, муниципальные образования возвращаются к традиционному способу управления бюджетного процесса  на основе ежегодного бюджета. Этот метод бюджетирования не ориентирован на повышение прозрачности и понятности для населения (клиентская составляющая), не предусматривает стимулы для оптимизации рабочего времени администрации (составляющая бизнес-процессов), не мотивирует кадры на повышение своей квалификации (составляющая обучения), и самое главное не в нем отсутствует привязка бюджета к стратегическим целям (финансовая составляющая). Все эти недостающие элементы могут быть привнесены из сбалансированной системы показателей. 

Автором предложен пошаговый механизм увязки ССП к бюджетному процессу на уровне муниципального образования, который позволит избежать вышеобозначенных проблем:

1 шаг. Необходимо разработать  программу развития муниципального  образования на основе методологии сбалансированной системы показателей;

2 шаг. Определить стратегические  цели в соответствии с ССП,  необходимые для ее реализации;

3 шаг. Определить первоочередные  мероприятия, необходимые для  достижения поставленных целей;

4 шаг. Рассчитать расходы (прямые и косвенные) для каждого вида деятельности администрации муниципального образования;

5 шаг. Установить корреляционную  зависимость между расходами  на предоставление общественных  услуг и достижением промежуточных  результатов;

6 шаг.  В соответствии с выявленной зависимостью реструктурировать бюджет, перераспределяя расходы так, чтобы на  финансирование наиболее значимых факторов уходило больше бюджетных средств;

7 шаг. После исполнения, оценить  на основе ССП выполнение местного  бюджета в соответствии с программой развития муниципального образования.

Предложенный процесс взаимодействия отличается тем, что сбалансированная система показателей присутствуют на всех стадиях реализации бюджетного процесса.