Правотворчество. Законотворческий процесс

ПРАВОТВОРЧЕСТВО. ЗАКОНОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС

Правотворчество – это деятельность уполномоченных органов государства, направленная на создание, изменение или отмену правовых норм. Оно выступает в качестве одной из форм государственной деятельности, в частности, правовой.

Признаки правотворческой  деятельности:

• это интеллектуальная, волевая деятельность, которая требует определенных навыков и знаний;

• это процессуальная деятельность, т.к. она сложный процесс, осуществляющаяся в рамках установленных законом процедур;

• это монопольная деятельность государства.

Правообразование более широкое понятие, чем правотворчество, представляет собой довольно длительный процесс, который возникает как реакция государства на потребности общества и правовой регламентации той или иной стороны общественной жизни. Правотворчество есть составная часть правообразования.

Принципы  правотворческой деятельности:

• демократизм;

• законность;

• гласность;

• системность;

• оперативность;

• принцип планирования;

• научность;

• профессионализм.

Можно выделить следующие виды правотворчества:

1) санкционирование государственными органами обычаев;

2) создание судебного прецедента.

3) непосредственное правотворчество народа путем всенародного волеизъявления на референдуме;

4) опосредованное правотворчество:

• законотворчество;

• подзаконное правотворчество органов исполнительной власти;

• правотворчество органов местного самоуправления;

• делегированное правотворчество;

• локальное правотворчество;

• санкционированное правотворчество;

• договорное правотворчество (выделяют Тихомиров Ю.А., Сырых В.М.);

• негативное правотворчество, осуществляемое Конституционным судом  (выделяют Гаджиев Г.А., Зорькин В.Д.).

Одним из способов правотворчества является санкционирование государством обычаев. Это могут быть нормы, признанные населением данной местности (местные обычаи) или сложившиеся в практике деятельности некоторых организаций (например, обычаи морского порта).

В ряде стран, принадлежащих к англо-саксонской правовой семье, правотворчеством могут заниматься судебные органы, создающие судебные прецеденты в процессе рассмотрения конкретного дела. В российской практике правотворчества судебные прецеденты не признаются. Процесс создания нормативного правового акта представляет собой совокупность последовательных стадий, каждая из которых регулируется соответствующими юридическими предписаниями.

Референдум - это всенародное голосование по вопросам, имеющим наиболее важное государственное значение. Принятые на референдуме решения обладают высшей юридической силой и не нуждаются в последующем утверждении, каким бы то ни было государственным органом. Отмена решения также осуществляется референдумом. Так, на референдуме в 1993 году была принята ныне действующая Конституция Российской Федерации.

В настоящее  время в Российской Федерации  действует ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». Референдумы бывают общенациональные (принятие Конституции), региональные (вопрос об объединении ряда субъектов РФ), местные.

Процедура всенародного обсуждения закона за рубежом называется плебисцитом.

Принятие  нормативных актов является наиболее распространенным видом правотворчества. Круг государственных органов, имеющих право на такой вид деятельности, исчерпывающим образом закреплен в законодательстве. В частности, это глава государства, представительные (законодательные) органы государственной власти всех уровней, некоторые исполнительные органы государственной власти (правительство, министерства и т.д.).

Законотворчество – это деятельность по принятию, изменению или отмене законов, осуществляемая представительным (законодательным) органом государства. В России законы (федеральные конституционные и федеральные законы) принимаются Федеральным Собранием. Законы являются костяком российской правовой системы. Законотворческий процесс самый долгий и затрагивает наибольшее количество лиц, участвующих в подготовке проекта (экспертов, аналитиков, финансистов, лингвистов, депутатов и сенаторов) и несколько стадий.

Подзаконное правотворчество осуществляется органами исполнительной власти, а именно Президентом РФ, Правительством РФ, Федеральными министрами и органами исполнительной власти субъектов РФ. Так, президент издает указы (нормативный характер) и распоряжения (оперативный характер), правительство принимает постановления, носящие нормативный характер, распоряжения – индивидуально-правовой. Федеральные министерства в рамках своей компетенции издают нормативные акты в форме приказов и постановлений, индивидуально-правовые акты – в форме привил и положений.

Подзаконное правотворчество не имеет стадий, но может иметь процедуры согласований.

Правотворчество органов местного самоуправления может быть отнесено к делегированному правотворчеству, а может составлять и самостоятельный вид правотворчества (если закреплено 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»). Как правило, органы местного самоуправления издают решения, постановления и решения, обязательные для исполнения всеми субъектами, проживающими на территории муниципального образования.

Делегированное  правотворчество – это правотворчество «по поручению», осуществляемое вследствие передачи правотворческих правомочий компетентным органом другому органу или организации. Делегированное правотворчество предусмотрено в законодательстве Франции, Германии, Италии (парламент делегирует правительству право издания законов по определенному кругу вопросов на определенный срок).

Договорное  правотворчество – это заключение сторонами публично-договорных соглашений, имеющих силу нормативных предписаний или договоров с нормативным содержанием, например, конституционных, коллективных и др.: Федеральный договор 1992 г. (перезалюч. в 2007 г.) о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ, коллективные договора и соглашения, в т.ч. соглашения, содержащие обязательства условий труда, занятости и др.

Локальное правотворчество – издание на конкретном предприятии, в учреждении, в организации нормативных актов, которые имеют ограниченную сферу действия и призваны решать управленческие и производственные задачи (ст. 13 ТК РФ). Локальные акты чаще всего издаются в форме уставов, положений, правил, приказов и распоряжений. Для уставов юридических лиц необходима их государственная регистрация.

Чрезвычайное правотворчество представляет собой принятие законов и иных нормативных актов для регулирования общественных отношений, связанных с экстремальными или кризисными ситуациями в стране природного либо криминогенного характера. Ч.н. носит временный характер, может ограничивать отдельные права граждан (кроме прав, содержащихся в ст. 20,21,23,24, 28,34,40,46-54 Конституции РФ), содержать императивные предписания (например, введение комендантского часа). Акты Ч.п.: ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» от 21.12.1994 г. и др.

Негативное  правотворчество, осуществляемое Конституционным судов РФ – заключается в отмене нормативного правового акта путем признания его Конституционным судом неконституционным, который вследствие этого утрачивает свою юридическую силу и не может применяться на территории РФ.

Принято выделять два основных этапа в процессе правотворчества, - этап подготовки нормативного правового акта и этап его принятия. Каждый из этапов в свою очередь делится на стадии. Первый этап носит неофициальный характер, и деление его на стадии весьма условно.

1. Обычно первый  этап начинается с принятия  решения соответствующим органом государства о подготовке проекта нормативного правового акта. Этот проект может подготавливаться как в самом этом органе, так и по его поручению другим государственным органом, либо учеными (специалистами) на основании контракта.

2. В ходе  работы над проектом создаются  рабочие группы, просчитываются возможные социальные и иные последствия его действия, анализируется законодательство на предмет согласования с ним содержания проекта. Изучается аналогичное иностранное законодательство.

3. Подготовленный  проект направляется на рецензирование  к независимым экспертам. Наиболее важные законопроекты могут публиковаться в средствах массовой информации для изучения реакции на них общественного мнения. Эта стадия завершается доработкой текста проекта и принятием решения о внесении его в соответствующий правотворческий орган.

Второй этап - официальный, поскольку процедура рассмотрения проекта нормативного правового акта в правотворческом органе строго регламентирована законодательством и в регламенте этого органа. Начинается второй этап со стадии реализации права законодательной инициативы. Оно принадлежит далеко не всем субъектам права. В законодательстве строго очерчен круг таких субъектов. Право законодательной инициативы не только в праве субъекта внести законопроект в правотворческий орган, но и обязанность последнего принять его к рассмотрению. Данная стадия заканчивается официальным включением проекта в повестку дня правотворческого органа.

Вторая стадия - обсуждение проекта в правотворческом органе. Обычно оно проходит в трех чтениях. При первом чтении заслушивается  доклад о концепции проекта. На втором чтении обсуждаются поправки и замечания (по каждой идет голосование). При третьем чтении окончательно согласовываются все изменения, предлагаемые в проект нормативного правового акта. 
Третья стадия - голосование. При голосовании применяется либо принцип простого большинства (50% голосов плюс один голос от списочного состава правотворческого органа), либо квалифицированного большинства, т.е. заранее установленного особого большинства (например, в российской Государственной Думе такое квалифицированное большинство составляет 2/3 от общего числа депутатов).

Далее следует так называемая внепарламентская стадия правотворческого процесса, когда принятый нормативный правовой акт направляется главе государства для подписания и обнародования. Глава государства может отклонить принятый акт (наложить вето). Отклоненный акт можно вновь принять, но в прежней редакции и только квалифицированным большинством, и преодолеть вето. Тогда глава государства обязан подписать нормативный правовой акт и обнародовать его.

Официальное опубликование - заключительная стадия процесса правотворчества. Она необходима, поскольку в большинстве стран мира, в том числе в России, существует правило, что не опубликованные законы не имеют действия. Публикация нормативного правового акта осуществляется в специальных официальных изданиях. Одним из них в России является "Российская газета".

Юридическая техника  – это совокупность правил, приемов и средств подготовки нормативных правовых актов. Различают: законодательную, правоприменительную и интерпретационную (правотолковательную) технику.

Законодательная техника - это система правил и приемов подготовки наиболее совершенных по форме и структуре проектов нормативных правовых актов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, доступность, простоту и обозримость нормативного материала, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. От неуклонного соблюдения правил законодательной техники во многом зависит степень совершенства законодательства, доходчивость нормативных правовых актов, высокий уровень учета и систематизации законодательства.