Содержание бюджетного федерализма и принципы его реализации

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

• право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня;
• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;
• право государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Исходным условием обеспечения  принципа самостоятельности бюджетов является разграничение бюджетных полномочий между органами власти различных уровней. Это означает законодательное разграничение предметов ведения, прав и обязанностей в области бюджетных отношений органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также ответственности за реализацию этих полномочий.

Самостоятельность бюджетов предполагает прежде всего право законодательных (представительных) органов власти на каждом уровне самостоятельно осуществлять бюджетный процесс (составлять, утверждать, исполнять бюджет и контролировать его исполнение). Законодательное закрепление бюджетной самостоятельности в качестве особой правовой нормы, включая судебную ее защиту, должно препятствовать принятию необоснованных решений как со стороны любого уровня государственной, исполнительной и законодательной власти, так и со стороны органов местного самоуправления.

Самостоятельность каждого бюджета  может быть обеспечена только при условии, что соответствующий орган власти обладает достаточными собственными источниками финансовых ресурсов и вправе свободно распоряжаться ими в соответствии с выполняемыми функциями, при этом несет полную ответственность в установленном законом порядке за рациональное и эффективное использование бюджетных средств.

Самостоятельно управлять процессом  формирования собственного налогового потенциала законодательные органы власти субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления муниципальных  образований на соответствующем уровне бюджетной системы могут посредством изменения налоговых ставок в пределах, установленных законодательством РФ по региональным налогам и сборам, а также путем предоставления в соответствии с действующим законодательством отсрочки по платежам в их бюджеты.

Этот принцип может быть полностью  реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения  доходных источников между органами власти каждого уровня, при котором  на любом «этаже» управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность поступления денежных средств в бюджет.⁷

Принцип равенства бюджетных  прав означает, что для всех субъектов РФ и органов местного самоуправления государство устанавливает одинаковые для всех и обязательные нормы и правила, определяющие компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса.

Равенство бюджетных прав означает также применение единых формализованных  методов распределения федеральной  финансовой помощи нижестоящим бюджетам на базе единых социальных стандартов для граждан единой страны, обеспечивающих им равные гарантии в потреблении государственных услуг.⁸

1.3.Модели бюджетного федерализма

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма. Причины этого кроются в сильнейшем влиянии политики и исторических событий на бюджетно-налоговое устройство разных стран.

В настоящее время различается  несколько моделей – модель фискального, бюджетно-налогового и конкурентного  федерализма.

Модель фискального федерализма. Наиболее распространенной является модель фискального федерализма. Она напрямую зависит от типа налоговой системы и порядка распределения налогов по уровням бюджетной системы страны. В ряде европейских стран с федеративным устройством (Германия, Швейцария, Австрия), делается ставка на совместное использование федерально-территориальных налогов. В доходах их региональных бюджетов преобладают совместные налоги, при этом около 64% - подоходные налоги, и около 16% - косвенные налоги на потребление.⁹

В числе положительных характеристик  модели фискального федерализма  называют экономичность централизованного сбора доходов, широкие возможности централизации части средств для целей горизонтального выравнивания территориальных бюджетов и как следствие - активную политику бюджетного выравнивания.

Вместе с тем у этой модели много недостатков – стремление к излишней централизации налоговых  функций, унитарному типу государственного управления, т.е. ограничению финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности субфедеральных и местных органов власти.

Европейские страны, использующие модель фискального федерализма, компенсируют ее недостатки с помощью четкого  распределения бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, предоставлением  существенной финансовой самостоятельности территориям путем долговременного определения доли в совместных налогах и закрепление согласованных пропорций в федеральном законодательстве самого высокого уровня, а также использованием эффективных механизмов регулирования вертикальных и горизонтальных дисбалансов бюджетов.

Модель бюджетно-налогового федерализма. В США, Канаде используется другая модель – модель бюджетно-налогового федерализма. В ней бюджетный федерализм понимается не только как фискальный, он акцентирует ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение территорий, их экономическую самодостаточность.

В основе этой модели - налоговая система, характеризующаяся наличием параллельных и независимых друг от друга систем сбора налогов (федеральной и  региональной), одновременное использование  двумя составляющими власти одной налоговой базы при конституционном разграничении предметов ведения и налоговых полномочий.

В данной модели делается ставка на переговорный процесс, добровольные соглашения на принципах  взаимной выгоды. Основа соглашений –  обоюдный интерес в реализации конкретных задач, программ. Любая сторона может  выйти из соглашения, если оно перестает  отвечать, например, интересам провинции.

В модели бюджетно-налогового федерализма  уделяется большее внимание экономическим  стимулам (превалирует программно-целевой подход в реализации бюджетных ориентиров), а не административным инструментам (налогам). Ориентация на поиск побудительных мотивов для привлечения провинций к решению общенациональных задач позволяет переосмыслить роль федерального правительства. Вместо обеспечения всего набора общественных услуг населению (эта тактическая, по сути, задача, переложена на правительства провинций), федеральное правительство занимается стратегией национального развития – задает цели, создает стимулы для их достижения и отслеживает результаты.

Модель конкурентного  федерализма. Суть конкурентного федерализма в том, что его участники рассматриваются не как партнеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства и региональных правительств, региональной власти, юридических и физических лиц, действующих на территории.

В модели конкурентного федерализма  фирмы и население стремятся  выбрать наиболее выгодные и приемлемые для себя и своего бизнеса условия жизнедеятельности в конкретном субъекте Федерации. При этом их выбор проявляется в разных формах – от смены юридического адреса, концентрации деятельности в наиболее благоприятном налоговом, инвестиционном климате и т. д. до активного участия в выборных компаниях, лоббирования или отказа в доверии той либо иной команде, идущей к власти на региональных или муниципальных выборах.

Налоговые, или фискальные, аспекты  федеративных отношений рассматриваются в рамках концепции конкурентного федерализма как отражение экономического взаимодействия между федеральными органами власти и налогоплательщиками. Население территории покупает общественные услуги (правоохранительные, социальные, инфраструктурные и др.), уплачивая за них некую цену – налоги. Если цены или услуги не устраивают потребителей, они либо голосуют на выборах за другую команду власти, либо могут переехать в другой регион, при этом перерегистрировав в нем свой бизнес, предприятие.

Задача концепции конкурентного  федерализма заключается в том, чтобы разработать систему правил конкуренции между органами власти по горизонтали и вертикали в  противовес традиционному подходу  фискального федерализма, стремящемуся найти оптимальную, статичную систему  распределения полномочий и налогообложения.

Конкурентный федерализм считает  поиск оптимальной модели бессмысленным  в силу нестабильности статичной  модели в динамично изменяющихся условиях переходной экономики. Разработка правил конкуренции между органами власти делает акцент на необходимости существенно более весомой самостоятельности субфедеральных и муниципальных органов власти и управления, возможности их «конкурентоспособной» экономической и политической инициативы. Поскольку исторически каждой территории присущи свои стартовые условия, конкурентный федерализм исходит из наличия многообразия конкурентных моделей или правил в регионах. Одни модели могут основываться на разрешении конфликтов и поиске компромиссов, другие – на использовании в реальности разрушительных конкурентных стратегий на местном уровне. Вмешательство центральных властей может быть как конструктивным, так и деструктивным, однако однобокое усиление центральной власти может способствовать углублению конфликта внутри системы федеративных отношений. Западные федеративные системы, пройдя различные этапы социально-экономического развития в рамках конкурентного федерализма, достигли стадии высокой централизации законодательных, экономических, фискальных функций, например, в рамках Европейского союза.¹⁰

Глава 2. Анализ и оценка качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации

Российская Федерация отличается значительными различиями в уровне бюджетной обеспеченности публично-правовых образований. При этом дифференциация в уровне социально-экономического развития регионов с каждым годом только усиливается, и отстающим все сложнее обеспечивать сбалансированность своих бюджетов без помощи Федерации.

В значительной степени структурные  дисбалансы в социально-экономическом  развитии субъектов РФ, в том числе  в части их бюджетной обеспеченности, связаны:

• с недостаточной экономической обоснованностью разграничения и распределения налогов между бюджетами бюджетной системы страны;
• с ограниченностью прав органов государственной власти субъектов Федерации в управлении налогами;
• с низким уровнем заинтересованности и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за развитие налогового потенциала региона¹¹.

Действующая система межбюджетных отношений ориентирована на поддержание  сбалансированности бюджетной системы  РФ, прежде всего, в краткосрочном  периоде, что решается в основном за счет роста количества и объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых  региональным бюджетам из федерального бюджета.

2.1.Методологические подходы к оценке качества сбалансированности бюджетов субъектов РФ

Одним из основополагающих принципов  формирования и исполнения любого бюджета  является его сбалансированность. Сбалансированность бюджетов субъектов РФ можно рассматривать, во-первых, как состояние бюджета публично-правового образования, а, во-вторых, как принцип бюджетной системы страны.

Сбалансированность – обязательное требование, предъявляемое при составлении, утверждении и исполнении бюджета, которое призвано обеспечить условия  для полного выполнения органами государственной власти субъектов  РФ возложенных на них полномочий, эффективного функционирования экономики  и социальной сферы регионов.

В современной России сбалансированность бюджета является одним из основополагающих принципов бюджетной системы. В  соответствии со ст. 33 Бюджетного кодекса  РФ принцип сбалансированности бюджета  означает, что объем предусмотренных  бюджетом расходов должен соответствовать  суммарному объему доходов бюджета  и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы  выплат из бюджета, связанных с источниками  финансирования дефицита бюджета и  изменением остатков на счетах по учету  средств бюджетов. Принцип сбалансированности бюджета – это обязательное требование, которому должен соответствовать бюджет любого уровня.