Содержание бюджетного федерализма и принципы его реализации

Сбалансированность бюджетов региональных субъектов как состояние является результатом отношений по составлению, принятию и исполнению бюджета и  одновременно финансово-правовой формой соответствия таких ключевых экономических понятий, как «доходы бюджета», «поступления в бюджет» и «расходы бюджета». Их размер, динамика, структура характеризуют состояние сальдо бюджета, которое может быть нулевым (при сбалансированном бюджете), положительным (при профицитном бюджете) и отрицательным (при дефицитном бюджете). Таким образом, несбалансированный бюджет может быть двух видов: профицитный и дефицитный.¹²

Анализ отчетных данных свидетельствует, что число дефицитных субъектов РФ в 2008-2010 гг. существенно возросло: если по итогам исполнения региональных бюджетов в 2008 г. их было 44, то в 2010 г. – уже 65¹³. Эти региональные бюджеты были сбалансированы за счет привлечения средств из источников финансирования дефицита бюджетов.

Соответственно в 2008 г. число профицитных субъектов РФ составило 64, а в 2010 г. – 17¹⁴. Таким образом, в рассматриваемом периоде времени ни один региональный бюджет по результатам его исполнения не был полностью сбалансирован, что практически и невозможно. Однако в некоторых субъектах РФ региональные бюджеты в 2010 г. были исполнены, можно сказать, в «ноль». Так, бюджет Алтайского края, хотя формально и был исполнен с профицитом, а бюджет Республики Мордовия – с дефицитом, значения их составили по отношению к расходам менее десятой доли процента.

Если расходы превышают бюджетные  поступления, то бюджет в принципе не исполним и заведомо нереален. Поэтому  при принятии закона о бюджете  субъекта РФ на очередной финансовый год с первичным дефицитом  необходимо определить источники его  финансирования.

Как показывает практика (например, выборочный дефолт по долговым обязательствам Московской области  в декабре 2008 г.), установленные  Бюджетным кодексом РФ ограничения  размера госдолга субъекта РФ¹⁵ не позволяют избежать риска неплатежеспособности региона и, как следствие, необходимости решения данных проблем федеральным центром за счет предоставления дополнительной финансовой помощи.

Поэтому целесообразно было бы проводить оценку качества сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Для этого можно выделить следующие виды сбалансированности:

1. общая сбалансированность бюджета (достигаемая с привлечением возвратных финансовых ресурсов);
2. базовая сбалансированность (обеспечиваемая за счет общей суммы доходов бюджета субъекта РФ, включая межбюджетные трансферты);
3. собственная сбалансированность (оценивается только на основе показателя доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений).

Для количественной оценки качества могут рассчитываться коэффициенты, характеризующие соотношение источников финансового обеспечения расходов и общей суммы расходов региональных бюджетов, в разрезе выделенных видов сбалансированности. Эти коэффициенты могут также использоваться для сравнения показателей финансового состояния отдельных субъектов РФ с аналогичным показателем других публично-правовых образований, выявления динамики их развития и тенденций изменения финансового состояния.¹⁶

В связи с этим предлагается использовать следующие коэффициенты:

1. Коэффициент общей сбалансированности бюджета, отражающий соотношение расходов бюджета и всех источников их финансирования. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ коэффициент общей сбалансированности любого бюджета равен 1.
2. Коэффициент базовой сбалансированности бюджета отражает соотношение расходов и доходов бюджета. Он показывает, в какой степени общая сумма расходов бюджета покрывается за счет доходов, при этом из расчета исключаются источники финансирования дефицита бюджета.
3. Коэффициент собственной сбалансированности бюджета отражает соотношение расходов бюджета на реализацию собственных полномочий публично-правового образования и доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений.

Расчет и анализ значений коэффициентов  общей, базовой и собственной  сбалансированности в разрезе субъектов  РФ повышает степень объективности оценки состояния региональных бюджетов, способствует выявлению факторов, влияющих на такое состояние.

2.2.Анализ и оценка качества сбалансированности бюджетов субъектов РФ

Как свидетельствуют данные табл. 1, в период с 2008 по 2010 г. удалось сохранить показатель базовой сбалансированности региональных бюджетов в целом по стране на достаточно высоком уровне, а качество собственной сбалансированности региональных бюджетов с 2008 по 2010 г. снизилось во всех федеральных округах. И если качество базовой сбалансированности региональных бюджетов увеличилось всего на 1%, то качество собственной сбалансированности региональных бюджетов ухудшилось на 1%.

Таблица 1

Анализ сбалансированности бюджетов субъектов РФ в 2007-2009гг. в разрезе федеральных округов¹⁷

Федеральный округ	Коэффициент базовой сбалансированности бюджета			Коэффициент собственной сбалансированности бюджета
	2008 г.	2009 г.	2010 г.	2008 г.	2009 г.	2010 г.
ЦФО	1,00	0,98	0,99	0,40	0,37	0,39
СЗФО	0,99	1,02	1,00	0,41	0,38	0,39
ЮФО	0,98	1,00	1,00	0,24	0,24	0,32
СКФО	-	-	1,01	-	-	0,17
ПФО	0,99	1,01	1,01	1,04	0,26	0,29
УФО	0,99	1,01	1,00	0,43	0,38	0,44
СФО	0,98	1,00	1,00	0,31	0,27	0,31
ДВФО	1,00	1,00	0,98	0,30	0,28	0,33
Итого по субъектам РФ	0,99	1,00	1,00	0,35	0,32	0,34

 

В результате влияния глобального  экономического кризиса на российскую экономику качество собственной  сбалансированности региональных бюджетов с 2008 г по 2010 г. снизилось во всех федеральных округах.

Следует отметить, что, несмотря на существенное снижение коэффициента собственной  сбалансированности региональных бюджетов, благодаря реализации Программы  антикризисных мер Правительства РФ на 2009 год и оперативной работе Минфина России по оказанию финансовой поддержки субъектам РФ удалось сохранить показатель базовой сбалансированности региональных бюджетов в целом по стране на достаточно высоком уровне.

Наиболее сильно кризис повлиял  на значение коэффициента собственной  сбалансированности бюджетов субъектов РФ, расположенных в Южном и Центральном федеральных округах. Максимальный уровень коэффициента собственной сбалансированности бюджетов сложился в регионах, на территории которых ведется добыча минерального сырья, а также в Санкт-Петербурге, минимальное значение же указанного коэффициента отмечается в регионах Северного Кавказа, республиках Алтай и Тыва (см. табл. 2).

Важнейшим инструментом достижения сбалансированности бюджетов субъектов РФ являются межбюджетные трансферты из федерального бюджета.

Так, в 2009 г. при существенном падении  налоговых и неналоговых доходов  консолидированных бюджетов субъектов  РФ (на 14% к 2008 г.) за счет предоставления дополнительных дотаций на поддержку  мер по обеспечению сбалансированности региональных бюджетов удалось в  значительной степени исправить  ситуацию. Общие доходы консолидированных  бюджетов регионов с учетом финансовой помощи сократились всего на 4,4% к уровню 2008 г.¹⁸ В 2009 г. впервые была разработана формализованная методика распределения указанных дотаций, что позволило более эффективно использовать данный инструмент обеспечивания сбалансированности бюджетов в условиях кризиса.

 

Таблица 2

Регионы с наилучшими и  наихудшими показателями качества собственной  сбалансированности бюджета в 2009 г.¹⁹

Субъект РФ	Коэффициент собственной сбалансированности бюджета
Ямало-Ненецкий автономный округ	1,13
Тюменская область	0,95
Ханты-Мансийский автономный округ	0,95
Санкт-Петербург	0,91
Ненецкий  автономный округ	0,91
Республика  Дагестан	0,16
Республика  Алтай	0,14
Республика  Тыва	0,14
Республика  Ингушетия	0,07
Чеченская Республика	0,05

 

Чрезмерная концентрация налоговых  доходов в федеральном бюджете, а также практика предоставления федеральным законодательством  налоговых льгот и изъятий  объектов налогообложения по региональным налогам приводит к необходимости  все большего перераспределения  финансовых ресурсов через межбюджетные трансферты, которые малоэффективны с точки зрения стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к наращиванию собственного доходного потенциала.

Характерная особенность отечественной  бюджетной системы заключается  в том, что сбалансированность региональных бюджетов достигается преимущественно  путем предоставления им межбюджетных трансфертов. При этом сложившиеся  к настоящему времени порядок  и условия предоставления межбюджетных трансфертов в основном носят  характер финансовой помощи и не оказывают  существенного влияния на эффективность  деятельности органов власти по развитию региональной экономики.

Таким образом, проведенная оценка качества сбалансированности бюджетов субъектов РФ показала, что качество напрямую зависит от уровня развития региона. Проводимая государственная бюджетная политика в целом позволяют справляться с задачей обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов РФ даже несмотря на то что во время глобального экономического кризиса произошло существенное падение налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов.

Вместе с тем имеют место  опасения относительно успешного решения  аналогичной задачи в будущем  в случае повторения ситуации, но в  более плохом варианте. Следующее падение экономики может быть более глубоким, при этом ресурсы федерального бюджета на оказание финансовой поддержки регионам ограничены, а Резервный фонд на начало текущего финансового года составил всего 775,21 млрд. руб. В кризисном 2009 г. его объем достигал 4869,74 млрд. руб.²⁰ При этом очевидно, что при принятии срочных решений о масштабном выделении финансовой помощи из федерального бюджета, тем более в форме дотаций, снижается эффективность и результативность использования выделяемых бюджетных средств.

В связи с этим следует отметить, что развитие бюджетного федерализма  в России предполагает формирование такой системы бюджетного устройства, которая позволяла бы проводить  регионам самостоятельную бюджетную политику согласно предусмотренным законодательством полномочиям. Основополагающей предпосылкой успешной реализации данного положения является повышение роли собственных налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов в структуре источников финансирования их расходов и, как следствие, повышение качества сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Достижение долгосрочной сбалансированности бюджетов может быть обеспечено только соответствием налоговых и неналоговых доходов расходным обязательствам, что требует дальнейшего совершенствования разграничения доходов и расходных обязательств между уровнями бюджетной системы.

 

Глава 3. Предложения по усовершенствованию системы бюджетного федерализма

Следует отметить необходимость  совершенствования бюджетного федерализма, системы межбюджетных трансфертов  с учетом эффективности и прозрачности работы органов местной и региональной власти.

Особого внимания заслуживает  проблема наполнения региональных бюджетов. Сейчас многие регионы не могут собрать  достаточный объем налогов именно из-за того, что крупные предприятия, а иногда и градообразующие, действуя на территории того или иного субъекта, зарегистрированы в городах федерального значения или даже в офшорных зонах.

Налоговая нагрузка при этом перекладывается на малый и средний  бизнес. Эту проблему необходимо решать, в противном случае полномасштабная  модернизация в регионах будет существенно  затруднена. Из-за этого снижается  прозрачность компаний, падает заинтересованность крупных налогоплательщиков в осуществлении  инвестиций.

Непрозрачность предприятий, перевод денег через оффшоры  и многое другое негативно отражаются на инвестиционном климате. При формировании бюджетного прогноза необходимо обратить внимание на эти факторы и расширять  меры по снижению институциональных  рисков.

Также следует отметить, что существующий процесс планирования и прогнозирования не отвечает задачам реализации положений «Стратегии-2020». Для повышения эффективности бюджетного процесса требуется шире использовать программно-целевой подход, реализовывать механизмы индикативного планирования, дополненного долгосрочным прогнозом научно-технического прогресса. Такой подход напрямую отвечает задачам перехода к экономике, основанной на знаниях.²¹

Прогнозирование и индикативное планирование должно быть основано на системе, которая включала бы в себя общеэкономические, отраслевые, финансово-стоимостные  индикаторы, а также показатели развития крупнейших предприятий, а не только объем ВВП, инфляцию и мировые  цены на нефть.

Использование такого подхода  может обеспечить эффективную реализацию инновационного пути развития экономики. При этом хозяйствующие субъекты, субъекты Федерации будут обеспечены информацией, необходимой для разработки стратегических планов своего развития.

Недавно Торгово-промышленная палата РФ при президенте Сергея Катырина закончила инициативную экспертизу проекта закона «О государственной поддержке инновационной деятельности в Российской Федерации». В нем есть условие, что товар может быть инновационным, если с момента первоначального выпуска не истекло трех лет. Такая трактовка, не привязанная к жизненному циклу товара, не позволит многим субъектам инновационной деятельности получить бюджетную поддержку. Ее следует привязать непосредственно к характеристикам той или иной группы товаров.²²