Автономия в унитарном государстве

    Известный русский государствовед С.А. Котляревский различал три вида децентрализации:

    1)административную  децентрализацию как передачу  особых полномочий агенту центральной  власти на месте;

    2)децентрализацию  в форме самоуправления, при которой  часть государственной власти  переносится на местные органы;

    3)автономию,  как более широкое местное  самоуправление, когда функции государственной  власти переносятся на местные  органы.⁸

     Административно-территориальное  деление унитарной страны может  прямо закрепляться в ее конституции, а может находить в ней косвенное  отражение или о нем может  вовсе не идти речь в конституции. Так, например, в конституции Испании содержится целый раздел «о территориальном устройстве государства», где подробно излагаются общие принципы, конституционные основы местной администрации и автономных сообществ. А в конституции Италии говорится, что единая и неделимая республика признает местные автономии и содействует их развитию, осуществляет самую широкую административную децентрализацию, приводит принципы и методы своего законодательства в соответствии с требованиями автономии и децентрализации. В специальной главе «области, провинции и коммуны» четко определяются права и полномочия областей как автономных образований, их перечень, а также статус провинций и коммун как автономных территориальных единиц более низкого уровня, возможность подразделения территорий провинций на округа «с исключительно административными функциями для последующей децентрализации».⁹

    Так что же способствует складыванию  унитарного государства и его  длительной устойчивости. Можно выделить следующие факторы:

1. Однородность населения или значительное преобладание одного культурно-исторического и национального типа населения, что включает в себя:

— единство языка (близость языков, диалектов);

— единство истории (научной и мифологической, т. е. единые мифы происхождения, герои, общие героические и трагические  периоды истории); 
— единство религиозное или существование ведущей «государственной» религии (или сосуществование неантагонистических религий); 
— схожесть массового менталитета (мировосприятия и поведения), который включает в себя как рациональные стороны, так и подсознательные, иррациональные, автоматично-традиционные.

    2. Сильное внешнее давление (угроза) — осознание населением общности  перед лицом внешнего врага.  Но в то же время сильно  сплачивает и общность внешних  завоевательных задач, национальная  гордость победителей (Древний  Рим, Испания в XV—XVI вв.), так  называемая общность перед «вызовом истории».

    3. Удобство сильного единого унитарного  государства для экономической  деятельности, создания единого  экономического пространства. Они  включают в себя (наряду с другими):

— территориальную  специализацию (разделение труда);

— единство и богатство ресурсов;

— отсутствие внутренних таможенных барьеров;

— единство налогообложения;

— единую валюту;

— защиту от внешней экономической экспансии (протекционизм в отношении отечественной экономики);

— единое правовое поле в экономике;

— общие  выгоды от использования колоний.

    Важным  является и еще один признак, который, является одним из составляющих менталитета, но из-за особой важности может быть специально выделен. Это исторически  сложившаяся устойчивая привычка «уважения» к власти, к элите всех видов, умение добровольно ей подчиняться, понимание  не только своей пользы, но и общей. Такое качество можно назвать  уровнем политической культуры, что  совсем необязательно впрямую связано с общим уровнем культуры.

    Среди основных «ослабляющих» централизованное государственное устройство факторов можно выделить следующие:

    1. Разные истории, культуры, языки, религии, менталитет;

    2. Ощущение регионами (частями)  невыгодности объединения по экономическим причинам.

    3. Насильственное (неестественное) присоединение  в прошлом каких-то частей унитарного государства;

    4. Недовольство населения уровнем  жизни. Вера в быстрое решение  всех проблем в своем «отдельном» государстве (регионе);

    5. Низкая политическая культура  населения. Общественным мнением  такого населения легко манипулировать  политикам-сепаратистам. Проследив,  таким образом, основные особенности  развития унитарных государств  в прошлом, перейдем к анализу  современного унитаризма.¹⁰

    В данной главе было рассмотрено, что  такое унитарное государство, какое  оно бывает. Рассмотрели факторы, которые способствуют складыванию  унитарного государства, а также  факторы, способствующие ослаблению централизованного государственного устройства.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

4. Автономия в унитарном государстве

 

     Хотя  большинство унитарных государств включают только те или иные административно-территориальные  единицы, и не имеют каких-либо автономных образований, немало и таких унитарных  государств, которые обладают автономиями. Это, несомненно, усложняет их политико-территориальную организацию, вносит в нее асимметрию. Но само по себе наличие на территории данной страны одной, двух и даже нескольких автономий не выводит её за рамки унитарности и не превращает ее в федерацию. «Автономность и суверенность – это качественно различные уровни самостоятельности политико-территориальных единиц, субъектов. Общая тенденция демократизации устройства государств в современном мире определяет общую тенденцию роста децентрализации политико-территориального устройства различных стран, расширения автономии и местного самоуправления».¹¹ Наиболее ярким проявлением этого может служить превращение Италии и Испании в «государства автономий», вся территория которых состоит сегодня из автономных единиц. Их нередко называют регионалистскими государствами, занимающими в определенном смысле промежуточное место между унитарным и федеративным государствами, не выходя в общем и целом за рамки унитаризма.

     Итак, рассмотрим, что же такое автономия. Автономия – особый статус территории в государстве (или сама территориальная единица с соответствующим статусом) предусматривающий более или менее широкие возможности самостоятельно решать свои внутренние проблемы вне пределов прав и полномочий государства в целом, в состав которого входит данная самоуправляющая единица.

    «Точное значение этого понятия – самоуправление. Само понятие ассоциируется с идеей суверенитета и независимости. В традиционной международной теории все государства считаются автономными, т.е. Неподчиненными какой-либо внешней власти. В настоящее время эта концепция носит более относительный характер. Сейчас автономия рассматривается не как абсолютная, а как относительная степень независимости, т.к. государства стали до определенной степени взаимозависимыми. Понятие автономии больше не заменяет понятие суверенитета. «Идея суверенитета распространяется только на государства, идея автономии распространяется на территорию, которая не находится под полным контролем какого-либо государства».¹²

     В данном случае речь идет о территориальной  автономии, хотя понятие «автономия»  используется и в более широком  плане, включающем в частности, и  организационную автономию (автономность в партийном, профсоюзном и ином строительстве) и культурном (культурная и национально-культурная автономия и др.).

     Сама  территориальная автономия может  носить общий, не специфический, национально-территориальный  характер, а может сочетать в себе как общетерриториальные, так и  национально-территориальные начала.

     Национально-территориальная  автономия – это одна из разновидностей (форм) политико-территориальной организации  многонационального государства, обеспечивающая более или менее самостоятельное  осуществление публичной власти на какой-либо его части, отличающейся особым национальным составом населения, своеобразием культуры, языка, быта, традиций и т.д. Тем самым осуществляется самоопределение и самоуправление этносов и компактно проживающих  этнических меньшинств данной страны.

     Автономии различного порядка, уровня и характера  имеются сегодня во многих унитарных  странах. Это – Тибет, Синьцзян, внутренняя Монголия и др. в Китае; Корсика во Франции; северная Ирландия (Ольстер) в Великобритании; автономные области в Италии; Курдистан в Ираке; Азорские острова и Мадейра в Португалии; Гренландия и Фарерские острова в Дании; автономные сообщества в Испании, включая Каталонию, Галисию и Страну Басков; Аландские острова в Финляндии; и др. Автономии имеются и во многих унитарных странах СНГ: Крым на Украине; Абхазия и Аджария в Грузии; Нахичевань в Азербайджане; Гагаузия в Молдове; Каракалпакия в Узбекистане; горный Бадахшан в Таджикистане.

    Отличие местного самоуправления от автономии  более четко сформулировано Н.И. Лазаревским, считавшим, что самоуправление захватывает лишь административные функции, в то время как автономия  предполагает распространение на часть  функций законодательных. Правда, А.С. Ященко считал, что понятие децентрализация шире понятия автономии и самоуправления, т.к. под децентрализацией разумеется как установление местной автономии и самоуправления, как и вообще увеличение власти местных органов и независимости их от правительственных действий.

    Что касается конкретных форм автономии  и местного самоуправления, то они  весьма разнообразны в зависимости  от исторической эпохи и культурно-национальных особенностей.

    Можно выделить следующие основные черты  местного самоуправления:

    1)наличие  собственной установленной законом  компетенции местных органов  власти;

    2)наличие  собственной материальной базы, то есть муниципальной собственности  и муниципального бюджета;

    3)наличие  представительного выборного органа, имеющего собственный исполнительный  аппарат;

    4)отсутствие  непосредственной (вертикальной) подчиненности  нижестоящих исполнительных органов,  вышестоящим.

    Местное самоуправление может проявляться  как в форме представительной, так и непосредственной демократии. Оно может существовать на разных уровнях политико-территориального устройства: от низового до регионального. Кроме того, в отдельных государствах, наряду с органами местного самоуправления, существуют должностные лица, назначаемые центральной властью (так называемые континентальная или французская модель местного самоуправления), а в других система территориальных органов власти действует в пределах предоставленных ей полномочий и прямое соподчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует (англосаксонская модель).

    В целом эффективное местное самоуправление позволяет осуществить:

    1)решение  местных проблем силами местного  сообщества;

    2)максимальное  сближение органов власти и  общества, власти и граждан, обеспечивая  их права на участие в управлении  общественными делами.

Во многих унитарных государствах используется территориальная автономия. Как  уже сказано, она отличается от местного самоуправления тем, что ее полномочия захватывают и часть законодательной  сферы. Но объем этих полномочий может  существенно различаться: от права  издавать постановления лишь в административной области (Япония) до законодательства по широкому кругу вопросов вплоть до системы органов местного (регионального) самоуправления (Италия).

     В одних случаях, автономия предоставляется  всем областям страны (Италия), в других – лишь некоторым частям государства, имеющим либо особое географическое положение, либо отличный от остального государства национальный состав населения. В этом случае выделяются национально-территориальные (Грузия) и региональные автономные образования. В Испании существуют как национальные, так и региональные автономии