Бюрократия государственного управления Республики Беларусь

 

Всевозрастающая технизация и онаучивание жизни в индустриально  высокоразвитых странах привели  к тому, что в центре всех бюрократических  структур там оказалось государственное  управление в качестве всеобъемлющей  системы управления, (социального) порядка  и организации производства. Специальные  знания, накопленные в процессе функционирования государственного управленческого (бюрократического) аппарата, постепенно обретают тенденцию  превращаться в знания о методах  и способах господства. Поэтому при  рассмотрении бюрократии на первый план выходят вопросы о ее властном характере, равно как и об эффективности  системы решения государственных  проблем и задач вообще с помощью  высокоразвитой бюрократической организации.

 

Наряду с описанной  выше сферой анализа – феномен  бюрократии в масштабе всего общества – возникает и другое направление  исследований. Оно ориентировано  на изучение проблем, возникающих внутри самой бюрократии как способа  управления. В русле данного направления  наиболее интенсивно и детально обсуждаются  возможные пути влияния бюрократических  структур на методы и эффективность  деятельности работников управленческого  аппарата. У последних, как предполагается, применение бюрократических средств  может в известных условиях становиться  самоцелью. В данной связи просматривается  опасность смещения целей, при котором  средства подменяют первоначально  установленные цели организации. С  этим же связана другая опасность, а  именно: политическая рациональность общих и частных целей бюрократической  организации, которая также отходит  на задний план, а само ее функционирование превращается в самоцель. Возможным  следствием этого может оказаться  возникновение тенденций, обусловливающих  структурный консерватизм бюрократических  организаций.

 

Исходя из буквального  значения слова «бюрократия», его  нередко употребляют как синоним  управления, администрирования. Термином «бюрократия» подчас обозначается рационально  организованная система управления, в которой дела решаются компетентными  служащими на должном уровне в  точном соответствии с законами и  другими правилами.

 

Весьма сложна структура  бюрократического аппарата. Одна часть  аппарата обслуживает законодательный  процесс, исполнение законов и судебную защиту граждан, т.е. связана с государственный  управлением в функциональном его  понимании; другая – поддерживает внутреннюю и международную устойчивость и  безопасность государства, иными словами, внутренний правопорядок и нормальные взаимоотношения с мировым сообществом [5,с.79].

 

Широко распространенная сегодня критика бюрократии основывается на двух подходах: в первом дискутируется  вопрос о недостатках легитимизации  бюрократической власти в современных  формах управления, во втором – вопрос об эффективности самой управленческой деятельности.

 

Накопление бюрократией  профессиональных знаний открывает  перед ней возможность в перспективе  применять эти знания как средство господства. При этом возникает опасность  превращения аппарата управления в  политически самостоятельную силу, противостоящую, например, власти и  контролю избранных (народом) парламентов  и их депутатов. На это указывает  неэффективность парламентского контроля, особенно в тех условиях, когда  данный институт демонстрирует стиль  работы «на общественных началах», а не стиль деятельности профессионального  законодательного и контрольного органа власти.

 

1.3. Теоретические подходы  к исследованию бюрократии

 

Существуют две наиболее широко известные трактовки бюрократии и бюрократизма – Карла Маркса и Макса Вебера. Обе они рассматривают  бюрократию как естественный продуют  общественного развития, общественного  разделения труда, как следствие  сознательного управления теми или  другими сторонами сложного социального  прогресса. По своему существу эти две  трактовки бюрократии и бюрократизма принципиально различаются. Для  К.Маркса бюрократия и бюрократизм  на всех этапах исторического развития – явление негативное, оказывающее  тормозящее воздействие на ход истории. В противоположность этому М.Вебер, отождествив бюрократию с управляющими, оценивал ее позитивно, как необходимую  форму всякой социальной организации. В том и заключается общая  традиция марксистской теории, проявившая себя и в ленинизме, что она  рассматривает возникновение и  существование бюрократии и бюрократизма на общем фоне общественного разделения труда, развития элементов сознательности в поступательном ходе истории, Маркс  и Энгельс считали. что корни  бюрократизма уходят в глубины истории, к тому времени, когда общество путем  простого разделения труда создало  органы для защиты своих общих  интересов. Но вскоре общество оказалось  в таком положении, что эти  органы и главный среди них  – государственная власть – стали  служить особым интересам государственных  служащих. Из слуг общества эти органы превратились в его повелителей. Жизнь развивалась таким образом, что при выполнении общих функций  управления, необходимых для жизнедеятельности  общества, предназначенные для этого  люди образовали особую отрасль разделения труда внутри общества и, тем самым, обрели особые интересы, отличные от интересов  тех, кто их уполномочил управлять, стали самостоятельными по отношению  к ним, а в определенных условиях вставали над всем обществом, преследуя  свои корыстные цели. В этом и  заключаются истоки бюрократизма, основы формирования бюрократии. Таким образом, бюрократизм – это социальное зло, паразитирующее на общественном разделении функций управления и исполнения, на реальном противоречии между управляющими и управляемыми. Бюрократия, как  определенный корпоративный слой управляющих, пытается подчинить это противоречие своим корпоративным интересам  в ущерб интересам общественного  развития. При засилье бюрократии складывается особый иерархический тип отношений как внутри самого организма управления, так и между ним и управляемым организмом. Бюрократия есть воплощение государственного формализма, а дух бюрократии есть формальный дух государства или действительное бездушие государства. Именно бюрократия вершит власть в современном обществе, независимо от того, называет оно себя свободно-капиталистическим или социалистическим. Поскольку всякий бюрократ – это управляющий, подчиняющий общественную функцию управления своим эгоистическим целям, поскольку он стремится использовать доверенную ему, общественно значимую, функцию в корыстных интересах (даже в том случае, если речь едет не о взяточничестве и коррупции, а о получении зарплаты без должного выполнения своих обязанностей), постольку деятельность бюрократа по управлению общественными делами превращается в одну видимость управления. Каждый, сталкиваясь с бюрократизмом, замечал, что тот или иной чиновник не проявляет никакого личного интереса к сути дела (скажем, к действительному решению жилищной проблемы граждан, к вопросам приватизации жилья гражданами), но, бюрократически затягивая решение вопроса, никогда не берет вину на себя: он всегда ссылается на ту или иную инструкцию, на те или иные реальные проблемы управленческого процecca, на букву и дух законов, в результате чего собственное безделье и безразличие бюрократа выглядит как бездушие самого государства. Другая характерная черта бюрократии и бюрократизма – отрицательное отношение к гласности, к открытости, стремление монополизировать знание управленческого процесса, вершить свое дело в тайне. Развивая мысли Гегеля, Маркс писал: "Всеобщий дух бюрократии есть тайна, таинство. Соблюдение этого таинства обеспечивается в ее собственной среде ее иерархической организацией, а по отношению к внешнему миру – ее замкнутым корпоративным характером. Открытый дух государства, а также и государственное мышление представляется поэтому бюрократии предательством по отношению к ее тайне". Весьма важно и то, что бюрократам ценно не то, что говорится, а то, кем говорится, т.е. не аргументы, обосновывающие решения, а чины и должности тех, кто высказывает эти решения и мысли: авторитет – принцип знания бюрократии, а обоготворение авторитета – это ее образ мыслей. Все обществознание конца XIX – начала XX в., включая социалистов, не поняло качественного изменения роли сознания (а вместе с ним и роли управляющих). Ни Маркс, ни Ленин не увидели в полной мере oпасности бюрократизма. Поэтому надежды марксистов на то, что после "социалистического переворота начнется отмирание государства, а вместе с ним начнет исчезать общественное разделение труда между управляющими и управляемыми – главный исток бюрократизма, не оправдались: государство, а вместе с ним управляющие и управляемые продолжали существовать, создавая фундамент для развития "нового бюрократизма" – партийно-государственной номенклатуры. После Октябрьской революции раковая опухоль бюрократизма все шире и глубже поражала сначала СССР, а позже и те государства, которые встали на "социалистический путь". Развивая мысль Энгельса, согласно шторой классы возникают не только благодаря собственности, но и в силу общественного разделения труда, в середине XX в. Милован Джилас пришел к выводу, что партийно-государственная бюрократия в так называемых социалистических странах представляет собой "новый класс", узурпировавший в этих странах и политическую власть, и собственность. Жизнь свидетельствовала о том, что партийно-государственная бюрократия, возглавляемая в Советском Союзе И. Сталиным, шаг за шагом продвигалась к власти. Переломными оказались 30-е гг., с помощью "великого террора" И. Сталин уничтожил "ленинскую гвардию" и ее сторонников, благодаря чему партийно-государственная номенклатура обеспечила условия для реализации cвoeгo собственного социального идеала – казарменного псевдосоциализма, обеспечивающего всевластие номенклатуры и являющегося тоталитарным обществом-монстром, стоящим вне общей логики развития цивилизации. Попытка Н.Хрущева ("хрущевская оттепель") реформировать это общество, вернуть ему утрачиваемый динамизм путем ослабления засилья партийно-государственной бюрократии (разделение обкомов партии, замена министерств совнархозами) была встречена номенклатурой в штыки, а сам реформатор был смещен со всех своих постов, что позволило номенклатурной бюрократии продлить свою безраздельную власть еще нa два десятилетия. Перестройка М. Гopбачева была нацелена на то, чтобы "обновить социализм", которого в стране никогда не было, в том числе и с помощью мер, ослабляющих всевластие партийно-государственной бюрократии. Но в этом своем качестве она потерпела неудачу. Однако данный его толчок привел к "бархатным" и небархатным революциям 1989-1990 гг. в Восточной Европе, что положило начало разрушению здесь всевластия коммунистической номенклатуры, отодвижению партийно-государственной бюрократии и развитию в сторону традиционного западного общества. После августовского переворота 1991 г., когда советская партийно-государственная бюрократия попыталась восстановить свое всевластие, но потерпела сокрушительное поражение, к власти пришли демократы, стремящееся договориться с номенклатурой, создающие свои бюрократические структуры и новые проблемы борьбы с бюрократией и бюрократизмом. Бюрократия и бюрократизм. Явление бюрократии, изученное в свое время Максом Вебером и Рицци, затем Касториадисом (Шолье), Лефором, Туреном, сегодня охотно сравнивают с раковой опухолью, подтачивающей общественный организм и поразившей, прежде всего, социалистические страны. Однако уже такие писатели, как Кафка, Чехов и Куртелин, бичевали в своих произведениях представителей бюрократии – администраторов, чиновников, клерков. И действительно, еще до великого перелома, ознаменованного революцией 1917 г., и утверждения модели нового общества за пределами СССР бюрократия являлась социальным образованием, господство которого опиралось не на происхождение и деньги, а на знание и применение законов, понимание функций и задач институтов и органов власти. Именно бюрократия неизменно представляет собой господствующую силу независимо от конкретной формы власти. Форма меняется, незыблемыми остаются позиции бюрократии, играющей роль относительно автономного фильтра и тормоза политических изменений, порождаемых представительной демократией. Имея в виду эту общественную структуру, Леон Блюм в 1936 г. сказал, что Народный фронт мог, самое большее, стоять у власти, но ни в коем случае не владеть ею. Он понимал, что в условиях представительной и парламентской демократии власть находится в руках бюрократии, которую именуют администрацией. Технократия – еще один общественный слой, сложившийся на протяжении века и сросшийся в определенной мере с администрацией, – не замедлила образовать новую бюрократическую ветвь. Признанное за нею право на существование также покоится на глобальном, всестороннем знании процесса производства. Она как бы воплощает в себе тот автономный характер этого процесса, который гарантирует безопасность капиталистическим компаниям, делая их неуловимыми по отношению к политической конъюнктуре. Процесс сращивания двух структур усилился после второй мировой войны. В западных странах, в частности в Великобритании и Франции была проведена национализация ряда отраслей и промышленных предприятий, многие из которых затем вновь были переданы в руки частного капитала, что повлекло за собой перемещение кадров и сделало иллюзорной освящаемую теоретиками границу между государственным и частным секторами. Если на Западе бюрократия обеспечивала независимое от политической и социальной конъюнктуры функционирование системы, что служило препятствием для резких изменений, то в СССР, напротив, она все больше отождествляла с политической властью, которая, тем не менее, обвиняла ее в тех же грехах, а общественное мнение, нападая на бюрократию, выступало с критикой режима и системы в целом. Разумеется, планирование народного хозяйства, национализация средств производства, огосударствление многих традиционных видов деятельности (медицина, образование, туризм и т. д.) чрезвычайно расширили сферу деятельности бюрократии в СССР. Но отнюдь не эта черта составляет специфику бюрократической системы в социалистических странах. На Западе также порой прибегали к использованию советской модели (в частности, к планированию), но при этом расширение государственного сектора принимало здесь другие формы, нежели в СССР. Специфические особенности советской системы не претерпели почти никаких изменений, однако и в Великобритании, и в СССР, и во Франции для изложения проблем, существующих в национализированном секторе, используется одна и та же терминология. Нередко утверждают, что специфика бюрократической системы в СССР обусловлена наличием однопартийной системы. Осуществляя контроль над администрацией, партия якобы кладет конец ее автономии. Этот факт, несомненно, имеет существенное значение, и к этой мысли мы еще вернемся. Тем не менее, такой взгляд на вещи охватывает лишь часть проблемы. Другая характерная черта бюрократии отчетливо проявилась уже в первый день победоносной русской революции 27 февраля 1917 г., т.е. до того как власть перешла в руки одной партии. Это проливает свет на одну из особенностей бюрократической системы в момент ее зарождения. Именно в этот день Исполнительный комитет Петроградского Совета, стихийно образованный активными участниками революционных событий, внес предложение о расширении своего состава за счет представителей крупных революционных организаций с целью узаконить свое положение. Процедура голосования, в результате которой собрание выборных делегатов одобрило данное предложение, носила демократический характер. Но, передав каждой из заинтересованных организаций (социалистические партии, профсоюзы, кооперативное движение и т.д.) право назначать своих представителей, съезд Петроградского Совета отказался от своих полномочий в пользу общего Бюро этих организаций (представителям от РСДРПБ/, например, вместо Шляпникова и Залуцкого стали Каменев и Сталин). В результате утвердилась процедура отказа от власти, которая очень быстро подорвала демократический порядок. Так число представителей, назначенных (а не избранных) конференциями заводских комитетов, возросло в период с июня по октябрь с четырех до двенадцати процентов; своих представителей назначали бюро профсоюзов, партии большевиков, меньшевиков и эсеров. Позднее данная практика вошла в систему, порождая конфликты, которые приводят к тому, что дело не двигается с места... Когда единственная партия контролирует одновременно, как в СССР, и руководящий орган какой-либо организации, и саму организацию, это приводит лишь к единообразию речей и душит плодотворную деятельность, поскольку решения принимаются в другом месте. В результате энергия людей расходуется на конкурентную борьбу внутри партии за продвижение по служебной лестнице, что является единственным реальным стимулом. Сегодня охотно вспоминают о том, что еще в 1920 г. Ленин и Троцкий клеймили советскую бюрократию, забывая, что они сами способствовали укреплению ее позиций (поставив под контроль партии деятельность всех советских учреждений, объявив другие партии вне закона, а затем подчинив партии и государство: их революция породила новую категорию бюрократов, так называемых аппаратчиков, они вытеснили бюрократов и спецов старого режима). Сама по себе бюрократия не является злом. Она может способствовать сохранению социально-культурного облика различных групп населения. Но это возможно лишь при том условии, что она будет соблюдать демократические принципы и передаст власть своему представителю, избрание которого обеспечит ему необходимые полномочия. Это возможно также при том условии, что избранный руководитель может быть переизбран или смещен как по воле низов, так и по решению высшей государственной власти. Отмирание этатизма в обществе, состоящем из различных слоев, может происходить поэтапно [8,с.138].

 

ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА БЮРОКРАТИЧЕСКОЙ  СИСТЕМЫ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

 

2.1. Развитие бюрократии

 

Иностранный термин «бюрократический»  вполне соответствует русскому слову  «приказный». В Западной Европе возникновение  и усиление бюрократии шло параллельно  возникновению и усилению государственной  власти. Рядом с политической централизацией развивалась и централизация  административная, как орудие и подспорье  первой она была необходима для того, чтобы вытеснить феодальную аристократию и старые общинные власти из всех, по возможности, сфер управления и создать  особый класс должностных лиц, непосредственно  и исключительно подчиненных  влияниям центральной власти.

 

С упадком и вырождением  местных корпораций, союзов и сословий появились новые задачи управления, круг деятельности государственной  власти расширялся непрерывно, пока не сложилось так называемое полицейское  государство (XVII–XVIII столетия), в котором  все отправления жизни духовной и материальной одинаково подчинялись  опеке государственной власти [13,с.186].

 

В полицейском государстве  бюрократия достигает высшего развития, и здесь же с наибольшей отчетливостью  выступают её невыгодные черты –  черты, которые она сохранила  и в XIX веке в странах, управление которых по-прежнему построено на началах централизации. При таком  характере управления правительственные  органы не в состоянии совладать  с обширным материалом и обыкновенно  впадают в формализм. Благодаря  своей значительной численности  и сознанию своего могущества, чиновничество  принимает особое исключительное положение: оно чувствует себя руководящим  центром всей общественной жизни  и образует особую касту вне народа.

 

В общем, дают себя чувствовать  три невыгоды подобного административного  строя: 1) общественные дела, требующие  вмешательства государства, ведутся  чаще дурно, чем хорошо; 2) управляемые  должны терпеть вмешательство власти в такие отношения, где в этом нет надобности; 3) соприкосновение  с органами власти редко обходится  без того, чтобы не страдало личное достоинство обывателя. Совокупностью  этих трёх невыгод и отличается то направление государственного управления, которое обыкновенно характеризуется  одним словом: бюрократия. Средоточием  её являются обыкновенно органы полицейской  власти; но там, где она укоренилась, она распространяет своё влияние  на все чиновничество, на власть судебную и законодательную [10,с.89].

 

Ведение всякого сложного дела в жизни, частной ли, или общественной, неизбежно требует соблюдения известных  форм. С расширением преследуемых задач эти формы умножаются и  «многописание» современного управления является неизбежным спутником развития и усложнения государственной жизни. Но тем именно отличается бюрократия от здорового строя администрации, что при последнем форма соблюдается ради дела и в случае нужды приносится в жертву делу, тогда как бюрократия соблюдает форму ради неё самой и ей приносит в жертву существо дела.

 

Подчиненные органы власти видят  свою задачу не в том, чтобы с пользой  действовать в указанных ей пределах, а в том, чтобы исполнять требования, предъявляемые свыше, то есть отписаться, выполнить ряд предписанных формальностей  и тем удовлетворить высшее начальство. Административная деятельность сводится к письмоводству; вместо фактического исполнения довольствуются написанием бумаги. А так как бумажное исполнение никогда не встречает препятствий, то высшее правительство привыкает  ставить своим местным органам  требования, фактически невыполнимые. В результате получается полный разлад между бумагой и действительностью [9,с.57].

 

Вторая отличительная  черта бюрократии заключается в  отчужденности чиновничества от остального населения, в его кастовой исключительности. Государство берет  своих служащих из всех сословий, в  одной и той же коллегии оно  соединяет сыновей дворянских родов, городских обывателей и крестьян; но они все чувствуют себя равно  отчужденными от всех сословий. Им чуждо  сознание общего блага, они не разделяют  жизненных задач какого-либо из сословий или классов в отдельности.

 

Как участник реальной власти, которую государство распространяет на всех без изъятия, чиновник претендует на положение исключительное в сравнении  с населением. Но так как именно в бюрократическом государстве  притязание это не находит себе достаточной  опоры ни в выдающемся образовании, ни в политическом такте, ни в общественных заслугах чиновников, то оно и не принимает тех достойных форм, которые присущи истинному превосходству, умственному и нравственному. В  отношениях служебных царит суровое  обращение со средними классами и  грубое – с низшими; в отношениях общественных замечается или полная отчужденность, или презрительное  снисхождение к робкому обывателю.

 

Бюрократ – плохой член общины; общинные связи ему кажутся  унизительными, подчинение общинным властям  для него невыносимо. Он вообще не имеет  сограждан, потому что не чувствует  себя ни членом общины, ни гражданином  государства. Эти проявления кастового  духа бюрократии, от которого вполне отрешиться могут лишь натуры исключительные, глубоко и гибельно влияют на отношения  массы населения к государству [10,с.93].

 

Когда масса видит представителя  государства лишь в лице чиновничества, которое чуждается её и ставит себя на какую-то недосягаемую высоту, когда всякое соприкосновение с  органами государства грозит лишь неприятностями и стеснениями, тогда и само государство  становится для массы чем-то чуждым или даже враждебным. Сознание своей  принадлежности государству, сознание, что составляешь живую часть  великого организма, способность и  стремление к самопожертвованию, одним словом, чувство государственности слабеет. Но ведь, между тем, именно это чувство делает государство сильным в дни мира и устойчивым в минуты опасности.

 

Существование бюрократии не связано с определенной формой правления; оно возможно в государствах республиканских  и монархических, в монархиях  неограниченных и конституционных. Побороть бюрократию крайне трудно. Новые  учреждения, если только они вводятся в жизнь

Страницы: 1 2

Похожие рефераты:

Бюрократическое управление

Сущность и основные черты  бюрократического государственного управления. Определение возможности существования  бюрократизма в условиях демократической  системы власти. Ознакомление с ключевыми  принципами чиновнического управлением  кадрами на предприятиях.

Административная реформа  в Российской Федерации

Административной реформой как реорганизация системы государственного управления. Особенности, исторический и зарубежный опыт административных реформ. Реформы государственного аппарата в западных странах. Направления  и этапы административной реформы.

Эффективность современной  государственной службы

Понятие, особенности и  виды государственной службы, ее функции  и принципы. Информационно-коммуникационные технологии в органах государственного управления. Проблемы реформирования государственной службы в Российской Федерации и Республике Татарстан.

Современная концепция государственного управления. Организационные структуры  в государственном управлении

Этапы создания и развития современной информационной системы  государственного управления. Разработка политологами Шмидтом и Трайбером  идеального типа "политической бюрократии". Характеристика и преимущества применения сетевого принципа в управлении.

Государственное управление как профессиональная деятельность

Изучение понятия, основных характеристика, принципов (законность, федерализм), целей, функций и задач  государственного управления. Рассмотрение социального, организационного, стратегического, инновационного, финансового и инвестиционного  менеджмента.

Признаки бюрократизации аппарата управления

Явление бюрократии, изученное  в свое время Максом Вебером и  Рицци, Касториадисом, Лефором, Туреном. Бюрократия понимается как рациональная структура управления. Качество бюрократии является отражением уровня развития общества, в котором она функционирует.

Виды социальных интересов

Система представительства  интересов в государственном  управлении. Виды социальных интересов  по их масштабности во взаимодействии государства и общества. Способы  представительства: законодательный, партийный, региональный, корпоративный, лоббистский.

Бюрократизм и бюрократия в государственном управлении

Бюрократизм и его роль в государственном управлении. Кривое зеркало бюрократии. Проблемы бюрократизма и бюрократии для России. Бюрократия и её роль в государственном управлении. Формирование государственной службы демократического общества.