Действие нормативно-правовых актов во времени, пространстве и по кругу лиц

Вступление.

Все нормативно-правовые акты действуют в рамках, очерченных во времени, в пространстве и по кругу  охватываемых этими актами лиц. Установление этих рамок-границ имеет чрезвычайно  важное значение, поскольку с ними связана и ими же обусловлена возможность, а в надлежащих случаях и необходимость применения содержащихся в данных актах общеобязательных норм.

Действие нормативно-правовых актов во времени.

Определяя границы действия нормативных актов во времени, Г.Ф. Шершеневич был прав, когда писал, что "закон, как норма, определяющая поведение граждан, имеет начальный и конечный моменты своего действия. Вопрос, с какого времени закон начинает применяться и с какого времени его не следует более применять, чрезвычайно важен в практическом отношении".

Действие закона, равно  как и любого другого нормативного акта, начинается с момента вступления его в силу, а прекращается с  момента утраты им юридической силы.

Что считается "моментом вступления" нормативное правового  акта в силу?

Как определяется и с чем  ассоциируется этот момент? В государственно- правовой теории и практике разных стран нет единого ответа на эти вопросы.

В одних случаях вступление нормативно-правового акта в силу связывается с датой его принятия или утверждения. Таковыми являются, например, нормативные акты (указы, постановления, приказы и др.), принимаемые  в тех или иных странах в  чрезвычайных или других экстремальных  ситуациях.

Таковыми были в СССР и  союзных республиках - субъектах  Федерации - постановления Правительства.

В других случаях вступление нормативно-правового акта в силу соотносится с датой его опубликования (обнародования).

В Италии, например, законы и  регламенты каждой из палат Парламента вступают в силу на 15-й день после  их опубликования, если в них не предусмотрено  иное. Что же касается большинства  других нормативных актов, то они  вступают в силу с момента их опубликования.

В Российской Федерации, порядок  вступления нормативно-правовых актов  в силу регулируется Федеральным  законом о порядке опубликования  и вступления в силу законов РФ (принят ГД РФ 25 мая 1994г.)

В соответствии с ним, в  течение 7 дней с момента принятия закона он должен быть опубликован  в официальном источнике, каковыми являются – Российская Газета и Собрание Законодательства Российской Федерации. Закон цитируется по тому, как он опубликован в этих официальных источниках. 23 мая 1996 года был подписан Указ Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти». В соответствии с ним эти акты должны быть опубликованы в Российской Газете и СЗРФ в течение 10 дней с момента принятия.

Федеральные законы вступают в действие на всей территории Российской

Федерации в течение 10 дней, а указы Президента РФ - в течение 7 дней, таким образом и в том и в другом случае, между принятием акта и вступлением его в силу проходит 17 дней.

В третьих случаях срок вступления в силу нормативно-правовых актов либо определяется самими актами, или же указывается е других, специально изданных актах для введения их в  действие.

В специально изданных актах (постановлениях Правительства, распоряжениях Президента и т.д.) указываются сроки вступления в силу таких, скажем, правовых документов, как Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (введены в действие постановлением Верховного Совета РФ от 11 февраля 1993 г.), Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ от 4 ноября 1993 г.), Таможенный кодекс Российской Федерации (введен в действие постановлением Верховного Совета РФ от 18 июня 1993 г.).

Для сложных и важных нормативно-правовых актов срок вступления в силу должен быть более длительным. чем для всех других нормативно-правовых актов. Это обусловлено тем, что для ознакомления и изучения, а в ряде случаев и для принятия предварительных, подготовительных мер, связанных с реализацией содержащихся в них правовых положений, требуется гораздо больше времени и усилий, чем это необходимо в отношении менее важных и сложных нормативно-правовых актов.

Немалое значение имеют не только сроки, но и способы "вступления в силу", или "введения в действие", нормативно-правовых актов. В подавляющем  большинстве случаев в настоящее  время нормативно-правовые акты начинают действовать одновременно на всей территории (страны, субъекта федерации, округа и  т.п.), на которую они рассчитаны. Но не исключается возможность в  случае необходимости и постепенного введения их в действие. В России, Франции, Германии и ряде других стран раньше это была весьма распространенная практика, обусловленная невозможностью (технически, организационно, ввиду отсутствия современных средств связи) обнародования одновременно на всей территории страны принимаемого нормативно-правового акта.

Во Франции, например, длительное время действовал специальный декрет (от 5 ноября 1870 г.), в соответствии с которым каждый вновь изданный закон вступал в силу не одновременно на всей территории страны, а постепенно, по округам. Причем в каждом округе он начинал действовать лишь через день после поступления по почте в его главный город очередного номера журнала Journal Officiel, в котором излагалось содержание данного акта.

Однако несмотря на то, что во многих странах в силу объективных причин широко была распространена практика постепенного введения в действие закона, преимущество все же признавалось за вступлением в силу закона одновременно на всей территории государства. Отмечалось лишь одно

"неудобство", а именно: при установлении '"слишком краткого  срока" возникало опасение, что  закон или иной нормативный  акт вступит в силу раньше, чем с ним будет ознакомлено население. В то же время при слишком длительном сроке введения в действие закона могут появиться негативные последствия такого положения.

Вывод, к которому приходили  правоведы того времени относительно преимуществ и недостатков вступления в силу законов одновременно и  постепенно, сводился к тому, что "сравнительная  ценность той и другой системы  обусловливается величиною государства  и культурой страны'''. В настоящее  время ситуация коренным образом  изменилась. Система введения в действие закона одновременно на всей территории получила повсеместное и неоспоримое признание.

Нормативно-правовой акт  действует вечно, если иное не предусмотрено  законом. Согласно сложившейся практике, утрата им юридической силы происходит в результате следующих обстоятельств.

Во-первых, в результате истечения  срока действия закона или иного  нормативно-правового акта, который  заранее указывается в самом  акте. Такого рода акты указанием сроков действия издаются, например, при введении чрезвычайного положения на определенной территории и на определенный срок, при создании временных государственных  органов, действующих в переходный период.

Во-вторых, в результате прямой отмены действующего нормативно-правового  акта другим актом, изданным компетентным государственным органом. В законодательстве некоторых стран в связи с  этим дается даже специальное разъяснение, каким образом и в силу каких  причин совершается отмена законодательных  актов. Так, в Декрете "Общие положения  о законе" Италии, действующем  еще с 1942 года, особо поясняется, что "законы отменяются последующими законами, прямо указывающими на такую  отмену, либо вследствие несоответствия старых норм новым, либо вследствие того, что новый закон по- иному регулирует отношения, составляющие предмет прежнего закона''.

В-третьих, в результате замены действующего нормативного акта другим актом, устанавливающим в данной области новые правила поведения.

Юридическая сила прежнего акта утрачивается в момент введения в действие нового акта. Например, в  связи с принятием новой Конституции  Российской

Федерации, вступившей в  силу "со дня официального ее опубликования  по результатам всенародного голосования", а именно, 23 декабря 1993 г., одновременно прекратилось "действие Конституции (Основного Закона)

Российской Федерации - России, принятой 12 апреля 1978 года, с последующими изменениями и дополнениями " ( Раздел второй Конституции 1993 года).

В связи с рассмотрением  вопроса о границах действия нормативных  актов во времени необходимо рассмотреть  такое понятие, как обратная сила закона. Под обратной силой закона понимается распространение действия закона на все те случаи жизни и  общественные отношения, которые имели  место до вступления его в силу.

По общему правилу, законы и другие нормативные акты обратной силы не имеют.

В практическом плане это  означает, например применительно к России, что в случае возникновения, скажем, имущественного спора или совершения правонарушения применяется тот закон, который действовал во время возникновения спора или совершения противоправного деяния. Презумпция непризнания обратной силы закона действует не только в России, но и в других странах. Например, законодательство Италии предусматривает, что

"закон предписывает  лишь на будущее: он не имеет  обратной силы".

Непризнание обратной силы закона способствует стабилизации общества и государства, уверенности каждого  гражданина в надежности принадлежащих  ему свобод и прав, укреплению законности и правопорядка.

Исключением являются только те случаи применения уголовного закона, которые предусматривают смягчение  ответственности за определенные деяния или же вообще ее устранение. В некоторых  случаях обратная сила закона признается в гражданском и семейном праве. Однако об этом должно быть прямое указание в законе.

Действие нормативно-правовых актов в пространстве.

Кроме ограничения действия нормативно-правового акта во времени  существуют общепризнанные границы  его действия в пространстве, на определенной территории. В соответствии с принципами государственного суверенитета и территориального верховенства нормативно-правовые акты, издаваемые высшими органами власти того или иного государства, действуют лишь на его территории. В пределах территории данного государства  они выступают как акты, обладающие высшей юридической силой и имеющие  беспрекословный приоритет перед  всеми другими нормативными актами, действующими на той же государственной  территории.

При этом под государственной  территорией понимается часть земного  шара, включающая в себя сушу, недра, воздух и воду, которая находится  под суверенитетом данного государства  и на которую государство распространяет свою власть. Суверенитет государства  распространяется на территорию своих  посольств, военных кораблей, всех кораблей в открытом море и других объектов, принадлежащих государству и  находящихся в открытом море или  космосе.

По территориальному критерию все нормативно-правовые акты подразделяются на акты, действие которых распространяется на всю территорию государства, акты, охватывающие определенную ее часть, и  акты, действие которых распространяется за пределы территории страны.

На всю территорию государства  распространяются, например, конституционные  и обыкновенные законы. "Конституция  Российской Федерации и федеральные  законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации" (ст. 4, ч. 2).

Однако акты, изданные в  порядке текущего законодательства, могут действовать и на строго определенной, ограниченной части территории. Об этом заранее оговаривается в  самом законе или ином нормативном  акте. В

России таковыми могут  быть, например, законы, указы Президента или постановления Правительства, касающиеся определенных районов или  всего

Крайнего Севера, Дальнего Востока, регионов, пострадавших от чернобыльской  аварии.

Действие некоторых нормативно-правовых актов может выходить за пределы  территории государства. И наоборот, на территории данного государства могут действовать в соответствии с заключенными соглашениями нормы, содержащиеся в актах других государств. Это касается в первую очередь гражданского, коммерческого, финансового и некоторых иных отраслей права.

В современных условиях, когда широко развиваются экономические, политические, торговые, финансовые и  иные связи между государствами, особую значимость, приобретает применение норм международного права к внутригосударственным  отношениям. Например, Конституция  Российской

Федерации в связи с  этим устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные  договоры России являются составной  частью ее правовой системы. В случае если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции РФ).

Аналогичные нормы содержатся и в конституциях ряда других государств.

Так, в Конституции Испании  говорится, что "международные договоры, заключенные в соответствии с  установленными требованиями после  их официальной публикации в Испании, являются составной частью внутреннего  законодательства". Это означает, что они применяются для регулирования  отношений, возникающих на территории Испании на тех же основаниях и  в том же порядке, что и нормативно-правовые акты, действующие внутри самого государства.

Действие нормативно-правовых актов по кругу лиц.

Важное значение для государственно-правовой теории и практики имеет определение действия нормативно-правовых актов по кругу лиц, выяснение вопроса о том, кому адресуются содержащиеся в этих актах предписания.

По общему правилу, нормативно-правовые акты издаются с целью распространения  их предписаний на граждан данного  государства. Наделяя своих граждан  конституционными правами и свободами, равно как и возлагая на них  определенные конституционные обязанности, государство должно не только принимать  меры к тому, чтобы гарантировать  соблюдение данных конституционных  требований н положений в отношении  граждан внутри страны, но и оказывать  им защиту и покровительство за пределами государства. Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве Российской Федерации", например, прямо предписывает всем государственным органам России, дипломатическим представительствам и консульским учреждениям всячески содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами Российской Федерации, международными обычаями. Им вменяется в обязанность защищать права и законные интересы граждан, а "при необходимости принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан Российской Федерации"'.