Форма государства: понятие и элементы

     Полагаю, что  разграничение форм правления  нуждается в некоторой переработке,  поскольку почти во всех существующих государствах (включая большинство монархий) граждане или подданные обладают многими правами и свободами, участвуют в формировании высших органов власти, а республики существенно дифференцировались и не похожи друг от друга. В настоящее время предпринимаются успешные попытки разработать иные, отвечающие демократическим реалиям классификации форм правления государства. Так, И.Н. Гомеров предлагает следующую классификация форм правления. Он выделяет парламентарную, президентскую, полупрезидентскую, сверхпрезидентскую, военно-полицейскую, псевдопарламентарную и монархическую формы государственного правления¹⁹.

     2.2 Форма государственного устройства

     В современной отечественной правовой литературе понятие формы государственного устройства определяется в одном случае как внутреннее деление, структура, строение государства, разграничение (разделение) его территории на составные части. Так, профессор Михаил Николаевич Марченко определил данный термин, как внутреннее деление государства на составные части – административно-территориальные единицы, автономные, культурные, политические образования или суверенные государства. Форма государственного устройства, на взгляд автора, отражает также характер соотношения государства в целом и отдельных его частей²⁰.

     Другие учёные определяют рассматриваемый термин как территориальную организацию государственной власти. Так, профессор Виктор Михайлович Корельский определяет форму государственного устройства как территориальную организацию государственной власти, соотношение государства как целого с его составными частями, а профессор Валерий Николаевич Протасов определяет этот термин как способ (форму) территориальной организации государственной власти, который выражается в национально-государственном и административно-территориальном устройстве государства, в характере взаимоотношений между частями государства, а также между центральными и местными органами²¹.

     Таким образом, повторю определение формы государственного устройства, данное мной в первом разделе: это совокупность устойчивых взаимоотношений между центральными, региональными и местными органами государственной власти. Эти отношения, будучи устойчивыми, отражают степень централизации государственной власти. Именно централизация государственной власти определяет порядок формирования, компетенцию и ответственность государственных органов «по вертикали», являясь вторым формообразующим элементом устройства государственной власти. В тех государствах, где существуют органы местного самоуправления, они, как правило, не входят в систему органов государственной власти. Отношения органов местного самоуправления и государственных органов вышестоящего уровня сильно влияют на форму государственного устройства, следовательно, эти отношения являются формообразующими. Обычно выделяют две основные формы государственного устройства: унитарное и федеративное государство, каждое из которых имеет свои разновидности.

     Унитарное государственное устройство предполагает самую высокую степень централизации как государственной, так и политической власти. Как правило, такая форма государственного устройства присуща мононациональным государствам, хотя есть и полинациональные унитарные государства. Характерным признаком является деление территории государства на административно-территориальные образования, которые не имеют ни собственного законодательства, ни собственного избираемого правительства, ни собственного судоустройства. Все государственные органы, относящиеся к аппарату принуждения,  которые существуют в этих территориальных образованиях, подчиняются только центральной власти во всех вопросах проводимой ею политики. В таких государствах единые гражданство и бюджет. Все местные органы власти есть прямое продолжение центральных органов власти, от которых они зависят политически и финансово. Примерами таких государств являются Польша, Белоруссия, Таиланд, Колумбия. В некоторых унитарных государствах административно-территориальное деление вообще отсутствует (Мальта, Бахрейн).

     Встречаются унитарные государства, территория которых делится не только на административно-территориальные единицы, но и включает в себя национально-территориальные единицы. Как правило, они образуются в местах компактного проживания национальных меньшинств. Такие единицы, хотя и входят в состав унитарного государства, имеют автономию, т.е. некоторую степень самостоятельности в решении местных вопросов. Как правило, автономные образования имеют некоторые права, которые им предоставляет центральная власть и которых нет у других административно-территориальных единиц. Администрация автономии самостоятельно решает вопросы коммунального хозяйства, культуры, национальные вопросы, вопросы охраны общественного порядка, но не более того. Но автономия в унитарном государстве всегда ограничена финансово (консолидированный бюджет утверждается центральными органами власти) и политически (поскольку законы принимает только центральная власть).

     В некоторых унитарных государствах существуют и достаточно развиты органы местного самоуправления. Они напрямую избираются населением. Местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, однако там, где оно создано, центральная власть делегирует местному самоуправлению некоторые свои функции, важнейшая из которых — право собирать местные налоги (Франция, Болгария). Благодаря этому возникает определенная децентрализация власти, но только на низовом (местном) уровне. В целом такие государства считают унитарными.

     Исторической разновидностью унитарного государства можно считать империю. Так, царская Россия (1613—1917 гг.) представляла собой объединение территорий, многие из которых (царство Финляндское, Польша и др.) сохраняли за собой широкую местную автономию. В них сохранялись местные законы, учреждения и органы власти. Такое объединение присоединённых территорий к России нельзя назвать ни унией, ни протекторатом. Русский государь представлял единую государственную власть, действие которой распространялось одинаково на все области. Широта любой автономии ограничивалась законодательной властью государя, который имел возможность своей властью изменять границы этой автономии в любое время, благодаря чему обеспечивалось преобладание общерусских интересов над местными стремлениями. Однако, как показала история, любая империя есть слабоустойчивая и малоэффективная

форма государственного устройства.

     Федеративное государство — форма государственного устройства, которая предполагает наличие не менее двух относительно автономных (самостоятельных) государственных образований (субъектов федерации) внутри одного суверенного государства. В настоящее время федеративными государствами являются Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Индия, Испания, Канада, Мексика, Россия, США, Германия и др.²²

     Общепринятого определения федерации нет. Это форма децентрализации государственной власти, предполагающая обязательное разграничение компетенции между органами власти федерации и субъектов федерации. При этом важно иметь в виду и принципы федерализма: формирование геополитического пространства государства как единого целого из территориальных членов (субъектов) федерации; наделение субъектов учредительной властью; обладание субъектами ограниченным суверенитетом; конституционное разделение компетенции между субъектами и федерацией; возможность каждого субъекта иметь правовую и судебную системы.

     Главное свойство  федерации — её образование несколькими субъектами, каждый из которых в отличие от автономии в унитарном государстве обладает политической самостоятельностью, в сферу которой не могут вмешиваться центральные органы. Это возможно, когда каждый субъект федерации имеет собственную территорию, собственное гражданство, собственную систему законодательства, собственные представительные, исполнительные и даже судебные органы, свою систему налогов и, естественно, собственный бюджет.

     Все субъекты, входящие в федерацию, имеют общую территорию, общую денежную единицу, общие высшие органы государственной власти (главу государства, парламент, правительство, суды, единую армию, пограничную службу и службу безопасности, полицию, общий бюджет, государственные символы и государственный язык).

     Количество субъектов федерации определяется исторически и может быть различным. Так, Швейцария состоит из 23 кантонов, Германия — из 16 земель, США — из 50 штатов и одного федерального округа, Россия — из 83 субъектов, которые сформированы как по национальному, так и по территориальному признаку.

     Закономерным признаком любой федерации является двухпалатный парламент. Как правило, нижняя палата напрямую избирается населением, причём количество депутатов от каждого субъекта пропорционально общей численности избирателей в каждом субъекте. В верхней палате обязательно представлены все субъекты федерации, причём независимо от величины их территории и численности населения. От каждого субъекта равное количество представителей. Механизм избрания или формирования верхней палаты может быть различным.

     Хотя субъекты федерации обладают правом принятия собственных законов, они не могут противоречить федеральному законодательству, которое по вопросам компетенции федерации обладает приоритетом перед законами субъектов. Конституции и законы таких федераций, как США, России, Канады, Мексики, являются высшими законами на территории всего государства, всех его территориальных единиц.

     Согласно современным конституциям федеративных государств субъекты федераций не имеют права выхода из их состава. Ни в одной федерации не признается право её субъектов участвовать в международных отношениях помимо федерации (субъектом международного права является федерация). Ни в одной федерации её субъекты ни имеют собственной валюты, ни собственных вооруженных сил. В любой федерации юридически закрепляется право центральной власти на принудительное применение правовосстановительных мер по отношению к такому субъекту, который своими действиями нарушает конституцию страны. Конкретное распределение полномочий между федеральным центром и субъектами зависит от многих факторов: способа возникновения федерации, исторических особенностей государственности, менталитета и традиций государствообразующих народов.

     Профессор Ирина Анатольевна Конюхова классифицирует федерации по следующим основаниям:

     1) в зависимости от способа образования федеративного государства федерации бывают союзными и децентрализованными. Первые – союзные образуются на основе объединения независимых государств в результате договора, соглашения – США, СССР, ОАЭ, Объединенная Республика Танзания. Вторые – децентрализованные создаются либо путем преобразования унитарного государства в федеративное на основе правового акта – Индия, Канада, Пакистан, либо на основе договора с составными частями государства о децентрализации власти на принципах федерализма, положения которого инкорпорируются в федеральную конституцию – Российская Федерация;

     2) по количеству уровней федеративных отношений федерации бывают двухуровневыми и трёхуровневыми. Первые – двухуровневые – в федеративных отношениях имеют две стороны – федерацию и её субъектов. Вторые – трехуровневые – помимо двух названных еще и третью сторону – территории местного самоуправления;

     3) в зависимости от способа разделения государственной власти по вертикали федерации бывают делегированными (когда полномочия центральной власти определяются государствами, образующими союз) и децентрализованными (когда центр передает определенный объем государственной власти территориям с учётом их интересов);

     4) с точки зрения характера отношений, определяемого наличием или отсутствием элементов соподчиненности, а также уровня централизации в системе разделения государственной власти выделяются три вида федерализма – централизованный, нецентрализованный и смешанный;

     5) в зависимости от статуса субъекта федерации – симметричные (абсолютных не существует, но тенденция в этом направлении наблюдается у США), асимметричные (ограниченная асимметрия, выражается в различиях в правосубъектности однородных по природе и соответственно одинаковых по названию субъектов федерации, Индия и абсолютная асимметрия, наличие разных по природе субъектов федерации, у которых неравный объем прав и обязанностей – Танзания) и симметричные с элементами асимметрии (таких федераций большинство, субъекты федерации однородны по природе и статусу, но конституция допускает из общего правила исключения, которые касаются отдельных элементов статуса субъекта федерации – это Австрия, Германия, Бразилия, США, Швейцария)²³.

     В научной литературе традиционно принято отличать от федерации конфедерацию — союз или объединение нескольких самостоятельных и суверенных государств (например, Ганзейская лига, 1367—1669 гг., Нидерланды, 1579—1795 гг., Германская конфедерация, 1815—1866 гг., Объединенная Арабская Республика, куда входили Египет и Сирия, 1958—1961 гг.). Некоторые авторы относят к конфедерации и Европейский союз, и современные таможенные союзы, например Бенилюкс²⁴.

     Конфедерации, создаваясь для решения внешнеполитических, оборонных и транспортных задач, не имеют единой денежной и налоговой системы, единого гражданства, общей конституции. Однако в них создаются те властные органы, которые необходимы для решения текущих задач, стоящих перед конфедерацией. Но решения этих органов имеют силу на территории государств, её образующих, только при их согласии на это. Каждое государство, входящее в неё, сохраняет свой суверенитет, является субъектом международного права, может в любой момент не только выйти из конфедерации, но и отменить любое решение, принятое органами конфедерации.  Конфедерация не имеет ни бюджета, ни системы налогов, поскольку её финансовая база создается из добровольных взносов государств-участников.