Форма государственного устройства

С  точки  зрения   организации  публичной   власти  унитарные государства  можно  разделить  на  децентрализованные,  относительно децентрализованные и  централизованные.                 

В   децентрализованных   унитарных   государствах  существует конституционное  распределение  полномочий   между  центральной властью  и  территориальными  единицами  высшего   уровня.  Это сближает их с федеративными государствами.                    

Например,  согласно  ст.  117  Конституции  Итальянской  Республики 1947 года⁴, в пределах основных  принципов, установленных законами  государства, и при условии непротиворечия национальным  интересам и интересам других областей  область может издавать  законодательные нормы по 18  позициям (организация ведомств  и  административных  единиц  областного подчинения,  границы  общин,  местная  полиция,  градостроительство, сельское и лесное хозяйство и др.), а также по другим вопросам, указанным  конституционными   законами.  Области   также  могут наделяться  правом  издавать  нормы  для  проведения   в  жизнь общегосударственных  законов.  Учитывая  содержащиеся  в статье оговорки,  следует признать,  что перечисленные  предметы ведения  образуют  совместную   сферу  компетенции   государства  и областей,  а исключительной  сферы ведения  в отличие  от субъектов федераций области не имеют.  Напротив, все,  что находится  за  пределами  ст.  117,  составляет  исключительную  сферу ведения государства.                                          

По вопросам,  кроме  тех,  которые  общегосударственными  законами  передаются  в  ведение  провинций,  общин  или  иных  местных  единиц,  области   могут  осуществлять административные  функции,  причем  государство  может  передавать  областям  и  другие  административные  функции.  Область осуществляет  все эти функции,  как правило,  через провинции, общины или иные местные единицы.                    

Области,  в  свою  очередь,  имеют   децентрализованную  структуру.  Согласно  ст.  128  и 129  Конституции, провинции  и общины, будучи   автономными   единицами   в рамках   установленных законами   республики   принципов,   обеспечивают   государственную   и областную    децентрализацию.   Для    дальнейшей   децентрализации территория  провинций может разделяться на  округа   с  исключительно   административными   функциями   (т.е.   там   нет  органов самоуправления    и    действуют     назначенные    провинциальными властями администраторы).                                        

Децентрализованную   структуру   имеют и   субъекты  децентрализованных   федераций.   Так,   Конституция   бразильского   штата Минас Жераис  установила  в ст.  169,  что муниципия   на  своей территории   осуществляет   компетенцию   исключительную    и   совместную   или   дополнительную   согласно   Конституциям   республики  и  штата.  Мы  видим   здесь  определенный   элемент  федерализма  внутри   штата.  Согласно   ст.  170,   автономия  муниципии заключается в следующих исключительных полномочиях:             

• вырабатывать и промульгировать свой органический закон;                                                             
• избирать своего Префекта, Вице-префекта и муниципальных депутатов;
• устанавливать   и  взимать   налоги,  создавать   и  упразднять округа,   поощрять  территориальное   обустройство,  организовывать и предоставлять публичные услуги  местного  значения (все это в рамках общих норм Союза и штата)⁵.                                

Относительно   децентрализованными   унитарными   государствами   являются  такие,   в  которых   высшие  территориальные единицы  носят  исключительно   или  главным   образом  административный  характер,  а  самоуправляются  лишь   низовые  единицы.                                                              

Например, ч. 1 ст. 2  Конституции Республики  Болгарии 1991 года  устанавливает:  «Республика Болгария  является  единым государством с местным самоуправлением. В ней не допускаются автономные  территориальные образования». Последняя норма направлена против  возможных намерений компактно  проживающего  и  растущего  турецкого меньшинства. Но независимо  от этого  не слишком  точного конституционного положения  (местное  самоуправление по  определению предполагает территориальную автономию) ч. 1 ст. 136  Конституции характеризует  общину  как  основную административно-территориальную единицу, в которой осуществляется  местное самоуправление. Что же касается  единиц высшего уровня - областей, то, согласно ст. 142  и 143,  область - административно-территориальная  единица  для  проведения региональной политики, осуществления  государственного управления на местах и  обеспечения соответствия  между национальными  и  местными  интересами, а  поэтому управление  в области осуществляется  областным  управляющим  с  помощью  областной администрации.  Областной  управляющий   назначается  Советом министров и  обеспечивает проведение  государственной политики, отвечает за защиту национальных интересов, законности и  общественного порядка, осуществляет административный контроль⁶.                 

Централизованные  унитарные  государства   -  это те, в  которых нет местной автономии  вообще, а  функции власти на  местах  осуществляют  только назначенные  сверху администраторы.  Это государства  с выраженными  авторитарными  политическими  режимами.  В  ряде  стран Тропической  Африки значительная роль в осуществлении  власти на  местах принадлежит родоплеменным  вождям.  Впрочем,  сейчас редко  можно встретить государства, где на местах отсутствуют  выборные органы. Однако в странах с однопартийной системой,  в том  числе «социалистических»,  формальное  наличие местных  выборных органов власти есть не более чем ширма  для всевластия  на местах единоличных «партийных»  руководителей, которые, в  свою очередь,  находятся под  жестким контролем  центральной «партийной» власти.                                                

В заключение следует отметить, что в  демократических государствах  часто  конституционно   предусмотрены  определенные гарантии территориальной  целостности политико-административных единиц, особенно первичных   -  городских и  сельских общин, равно как  и иные  гарантии их  административной автономии. Эти  гарантии имеют  меньший объем,  чем гарантии носителей государственной автономии.                 

3 Федеральная  форма государственного устройства

Термин  «федерация»  происходит от латинского слова «федераре»,  что означает  «объединять», «укреплять  союзом»,  Это  сложное  государство.  В отличие  от унитарного государства, которое целиком или в основе своей состоит  из административно-территориальных  единиц  (как  мы  видели, в  некоторых унитарных государствах  есть  также  автономные образования),  составными частями федерации  являются  государства-члены  или  государственные  образования.  Они  называются  по-разному:  штаты  (США,  Индия  и  др.), земли (Австрия,  Германия),  провинции  (Канада,  Пакистан  и  др.),  кантоны {Швейцария),  эмираты  (ОАЭ)  и  т.д.  Обобщенно  их   называют  обычно субъектами  федерации.  Этот  доктринальный  термин  принят   теперь  и отдельными  конституциями.  Наряду  с  субъектами   федерации,  которые занимают  всю  (например,  Австрия)  или  подавляющую  часть территории государства  {Индия),  существуют иногда  и другие  части федеративного государства:  территории  или  союзные  территории   (например,  Индия, США),  владения  (Венесуэла),  федеральный  или  столичный  округ (Бразилия,  Нигерия),  ассоциированные  государства, занимающие  особое положение (США).

Подавляющую часть  территории  федеративных  государств  занимают  субъекты федерации (в  некоторых федерациях,  например, в  Малайзии, ОАЭ,  вся территория состоит только из субъектов). Их число неодинаково: от 2 в Танзании до  50  в  США.  В  Соединенных  Штатах  Микронезии  и  Пакистане  - по 1 субъекта, в Эфиопии  - 9,  в Малайзии  - 13,  в Мексике  - 31  и т.д. Субъекты  федерации называются  по-разному:  штаты -  в США,  Индии, Эфиопии; провинции -  в Канаде,  Пакистане; земли - в Австрии, Германии; кантоны - в Швейцарии; эмираты - в ОАЭ⁷.                    

Субъекты  федерации  часто  имеют  свои  конституции (в  США, Мексике - все штаты, в Танзании -  только Занзибар,  в Индии  свой конституционный  закон  имеет  штат Джамму  и Кашмир),  но в  провинциях Канады и Пакистана, у штатов Венесуэлы конституций нет.  В отличие  от автономии  субъекты  федераций  сами принимают  свои конституции,  которые не нуждаются  в  утверждении центральных  органов (речь,  разумеется, идет о  тех  федерациях,  где  субъекты  имеют  свои  конституции), Субъекты: федераций создают свои парламенты (кроме  ОАЭ, где  субъектами управляют  абсолютные  монархи  -  эмиры).  Эти  парламенты  могут   быть  и однопалатными,  и  двухпалатными  (в  Индии,  например,   часть  штатов имеют  двухпалатные  парламенты,  а  часть  -  однопалатные). Парламенты  издают  местные законы.  В Швейцарии  в некоторых  небольших кантонах  законы   принимаются  народными   собраниями.  Штаты   имеют  свое правительство  (его  глава -  губернатор, премьер-министр,  главный министр),  могут иметь  собственную судебную  систему, вплоть  до верховных  судов  штатов,  действующих  параллельно  с   федеральными  судами (например,  в  США),  но во  многих федерациях  (например, в  Канаде) у провинций   собственной  судебной   системы  нет.   Субъекты  федераций могут иметь свое гражданство (в США его имеют  все штаты,  а в  Индии и Пакистане у субъектов федерации собственного гражданства  нет). Иногда штаты имеют свои  символы (герб,  флаг, столицу),  могут заключать между  собой  неполитические  союзы (создание  федеративных образований, иных, чем существующая федерация, им запрещено), а также соглашения  экономического  и культурного характера с субъектами федераций других государств {это делается  главным образом между субъектами, близкими по языку, а иногда и с другими государствами, например соглашения франкоязычного Квебека в Канаде с Францией)⁸.            

Федерализм  – это  государствоподобный  или   даже  государственный  характер  территориальных единиц высшего  уровня - субъектов федерации,  гарантированность  их  существования  и границ,  конституционное  распределение  компетенции   между  ними и  центром).  Федерации образуются  либо в  результате договора между  независимыми  государствами,  осознавшими  необходимость государственного  объединения  для совместной  реализации своих общих интересов и   превращающимися в   субъекты  федераций, либо  вследствие  присоединения к государству   территорий  с сохранением их  определенной  государственной обособленности, либо  в результате  возрастания степени автономии территориальных  единиц  высшего  уровня  и  приобретения  ими  государствоподобных  черт.  В зависимости  от этого  различаются договорные   и  конституционные   федерации.  Например,   США  возникли  как  результат  договора между  13 штатами,  свергшими в совместной борьбе британское колониальное владычество.  В дальнейшем  они  присоединяли  тем  или  иным образом  новые территории  и  формировали  их  как  штаты (так  возникли, например, Луизиана,  Техас),  а также  преобразовывали в  штаты отдельные колонии  (например,  Гавайские  острова). Некоторые  земли Германии  представляют  собой  бывшие  монархии  (например, Саксония,  Бавария),  тем или  иным способом  захваченные Пруссией, которая  в  прошлом  веке  «железом  и кровью»,  как выразился руководивший этим  процессом глава ее правительства Отто фон Бисмарк,  объединила  Германию;  землями стали бывшие ганзейские  города  (Бремен,  Гамбург),  а ряд нынешних  земель был сформирован после второй  мировой войны на базе  бывших прусских провинций (например, Бранденбург, Нижняя Саксония).     

Федерализм  -  по  определению  более  демократическая  форма организации государства, чем унитаризм, и  естественно, что  в  подавляющем  большинстве  случаев  федерации  имеют республиканскую  форму  правления.  Однако  есть и  исключения. Так, Объединенные  Арабские  Эмираты,  как  видно  из  их названия, представляют  собой  федерацию монархий,  и один  из монархов-эмиров избирается своеобразным президентом  этого государства. Частично  сходная  ситуация  в  Малайзии, где часть субъектов федерации форму   правления имеют   республиканскую,  однако Верховным правителем  избирается  один  из монархов-султанов, возглавляющих другие  субъекты  федерации.  Монархиями  являются  такие федерации,  как Бельгия,  Канада,  Австралия, но субъекты  этих  федераций организованы   по  республиканскому типу.                                                        

Демократичность  федеративного   территориального  устройства  заключается  в том,  что оно  предполагает децентрализацию власти,  ее  полицентризм,  гарантирующий от  диктатуры. Прав да,  это  верно  при  том  непременном условии,  что федерация является действительной,  а не  мнимой, какой  была, например, советская  «федерация», и  что субъекты  федерации организованы  демократически. В  противном случае  возникает децентрализованная  бюрократическая  диктатура,  которая   на  положении человека сказывается еще  более отрицательно,  чем централизованная.

Федеративное  устройство  в  большинстве случаев  основано на чисто   территориальном   принципе   (США,   Бразилия,  Мексика, Австралия, Германия, Австрия и др.).  Однако в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы  с учетом национального (этнического, религиозного,  языкового) состава  населения.  Так,  в  Канаде  9  провинций -  англоязычные, а одна  (Квебек)  -   франкоязычная; в  Бельгии один  из субъектов федерации   -   франкоязычный,  другой   -  нидерландско-язычный а  третий  -  смешанный  (наряду  с  этим ст.  3-тер Бельгийской конституции, включенная в 1980  г., признает  существование трех сообществ  -   французского,  фламандского   и  немецкоязычного, которые  имеют  свои  советы,   обеспечивающие  культурно-национальную  автономию  этих сообществ);  в Индии  в 1956  году система  штатов  была  переформирована  с  учетом  так  называемого лингвистического  принципа,  хотя это  и не  повсеместно привело к  положению  «один  язык  -  один   штат»;  в   Швейцарии,  где население  говорит  на  четырех  языках,   субъектами  федерации являются  23  кантона,  однако,  как правило,  население каждого кантона  в  национально-языковом  отношении  однородно.   В  нынешней  Югославии,  где  население  обеих  республик-членов  - Сербии  и  Черногории  -  не  различается  между  собой   ни  по языку,  ни  по  религии,  черногорцы издавна  рассматривают себя как особую  этническую общность,  отличную от  сербов, да  и государственность  давно  имеют  особую.  В то  же время  при формировании   федерации   в   Нигерии  границы   штатов  намеренно проводились  таким образом,  чтобы они  не совпадали  с ареалами расселения племен.  Это сделано  с целью  воспрепятствовать развитию  трайбализма   и  способствовать   скорейшему  складыванию нигерийской нации.