Формирование и порядок работы парламента

Содержание:

Введение

         В соответствии с концепцией  разделения властей первое место  среди ветвей государственной  власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная власть хотя и имеют свою сферу деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Законодательная власть – это исключительное право и способность устанавливать наиболее общие правила поведения, издавать нормативные правовые акты, имеющие высшую юридическую силу. Обычно законы издаются по наиболее важным вопросам общественной и государственной жизни, хотя в англосаксонских странах наряду с законами такого рода есть и частные законы. Акты главы государства, правительства, других государственных органов и должностных лиц, суда, деятельность различного рода объединений, граждан и не граждан должна соответствовать конституции и законам. Закон может быть отменен только другим законом, органы конституционного контроля могут лишь признать закон неконституционным.

Законодательная власть осуществляется прежде всего общегосударственным представительным органом. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия – конгресс, народное, государственное собрание, меджлис и другие, но за ним прочно утвердилось обобщенное название – парламент, которое используется теперь в некоторых конституциях.

Однако в ряде стран научное, конституционно-правовое понятие парламента не исчерпывается только высшим представительным учреждением, а имеет более сложное содержание. В конституциях некоторых стран говорится также, что законодательная власть принадлежит парламенту вместе с президентом. Во многих странах парламент не является единственным общегосударственным законодательным органом. Кроме того акты, имеющие по существу силу закона, издаются органами исполнительной власти на основе делегирования им соответствующих полномочий парламентом и на основе принадлежащей им по конституции регламентарной власти.

Традиционно существуют две разновидности парламентов: двухпалатные и однопалатные. Исторически двухпалатная система построения парламентов (бикамерализм) существовала для того, чтобы обеспечить представительство различных слоев общества. Верхняя палата была введена для представительства аристократии в то время, как нижняя обеспечивала представительство широких слоев населения, чем и объясняется более демократичный характер ее деятельности.

Порядок формирования современных парламентов напрямую зависит от их структуры. Так, однопалатные парламенты и нижние палаты двухпалатных парламентов, как правило, формируется посредством прямых выборов.

1. Понятие парламента, его структура и порядок формирования

         Современный парламент – это  высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц. 1

Кроме перечисленного парламент обладает и другими полномочиями. Он формирует другие высшие органы государства, например в некоторых странах избирает президента, образует правительство, назначает конституционный суд, ратифицирует международные договоры, заключенные правительством, объявляет амнистию и др.

В настоящее время в связи с усложнением современной жизни в информационном обществе, с повышением требовательности к процессам управления, возрастанием роли исполнительной власти, в результате широкого привлечения для процессов управления технических средств, расчетов значение парламента в управлении обществом может снижаться. В связи с этим в западной науке создана концепция рационализированного парламентаризма, которая осуществляется на практике в ряде стран. Но даже в такой группе стран роль парламента не снижается, за ним остается решающее слово при обсуждении самых важных вопросов, в том числе и о правах человека. Более того, в некоторые исторические периоды роль парламента может возрастать, и он оказывает решающее действие даже от него независящую исполнительную власть. Можно в качестве примера привести процедуру импичмента Президента США в 1999 году.

Под парламентом обычно понимают однопалатное представительное учреждение или нижнюю палату двухпалатного парламента, хотя данное понятие значительно шире.

В англосаксонском праве парламент – это триединое учреждение, включающее главу государства, верхнюю и нижнюю палаты. В странах с влиянием англосаксонского права, где главой государства является президент и существует одна палата, парламент рассматривается как двуединое учреждение, состоящее из главы государства и Национального собрания. В континентальном праве, в Германии, Франции, под парламентом понимаются две его палаты, глава же государства не является составной частью парламента. В некоторых странах, Египте, Финляндии глава государства рассматривается как часть однопалатного парламента. Иногда парламентом считается только однопалатный законодательный орган.

Палаты парламента имеют разные названия, например палата депутатов и сенат, но их принято называть верхней и нижней палатами. Потому что в большинстве стран верхняя палата имеет меньшими полномочий, чем нижняя.

Верхняя палата может быть слабой, когда она в состоянии только отсрочить решение принятое нижней палатой, т. к. ее отказ может преодолеть нижняя палата – как это существует в Великобритании, Польши. Либор верхняя палата может быть сильно как, например, в Италии, США, когда без ее согласия закон не может быть принят. В этом случае палаты равноправны при принятии закона.

Глава государства считается обычно считается участником законодательной власти независимо от того, охватывается ли он понятием “парламент”, хотя в странах, где глава государства не подписывает законы или, подписывая их, не обладает правом вето, он фактически не участвует в законодательстве. В большинстве стран законы принимаются парламентом, а издаются главой государства.

1.1. Формирование палат парламента

         Члены нижней палаты обычно  называются депутатами, народными  представителями, а члены верхней  палаты – сенаторами. В состав  парламента иногда входят их  заместители - например, в Бразилии  избираются два заместителя сенатора.

Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на 4-5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов, как в КНР. Часть членов может избираться косвенными выборами, как в Бутане, Свазиленде. В некоторых странах практикуется резервирование для сторонников определенных религий и национальностей, а также для женщин. Для женщин такие места резервируются в Бангладеш, для приверженцев индуистских религий – в Пакистане. Эти места замещаются путем непрямых выборов. А в Дании например, в их однопалатном парламенте резервируются 2 места в парламенте для представителей Фарерских островов. В целом правильность избрания депутатов проверяет либо сам парламент либо орган конституционного контроля, верховный суд, специальный избирательный трибунал.

Верхняя палата формируется различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности и др. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США (по два сенатора на штат), в Бразилии (по три сенатора) и др. При этом часть сенаторов может избираться по мажоритарной системе, а часть – по пропорциональной. Путем косвенных выборов формируется сенат во Франции, где избирательную коллегию в каждом регионе составляют члены нижней палаты от данного региона и советники различных муниципальных органов. В Аргентине и Индии члены верхней палаты избираются законодательными собраниями штатов, в Австрии – земель. В Испании сочетаются прямые и косвенные выборы: часть сенаторов избирается непосредственно гражданами, а часть представительными органами автономий. Полностью назначаются верхние палаты главой государства в Канаде, Ямайке. В Германии члены верхней палаты назначаются правительствами земель. В Италии, Хорватии несколько членов верхней палаты могут назначаться главой государства. В Великобритании места в палате лордов занимают лица, которым дворянский титул не ниже барона пожалован монархом по представлению кабинета министров, т. к. титул не передается по наследству. Например, в Италии бывшие президенты становятся пожизненными сенаторами. 2

В итоге кратко можно сказать, что самым распространенным способом является избрание всего парламента (либо 6нижней палаты) непосредственно народом. Данный способ практикуется в ряде развитых демократических стран (США, Италия).

Иными способами формирования палат парламента являются: нижняя палата избирается народом (прямые выборы), а верхняя – представительными органами регионов (косвенные выборы); нижняя палата избирается народом; верхняя – на 2/3 формируется по наследственном принципу, а на 1/3 назначается монархом (палата общин и палата лордов в Великобритании); нижняя палата избирается народом и затем из своего состава избирает верхнюю (Норвегия, Исландия); незначительная часть членов верхней палаты назначается пожизненно президентом за выдающиеся заслуги перед государством и обществом (в Италии 5 сенаторов назначаются пожизненно к 315 избираемым); значительная часть верхней палаты назначается главой государства, как в Белоруссии 1/3 сенаторов и в Казахстане 1/4 сенаторов3); нижняя палата избирается народом, а верхняя назначается; весь парламент назначается главой государства, например в Катаре; часть мет в парламента резервируется для представителей определенных слоев населения, как в Египте, Индии, Китае и др.; парламент формируется по профессиональному признаку, например 6 палатный парламент в Югославии в 1963-1974 годах; весь парламент избирается путем многоступенчатых косвенных выборов, в качестве примера можно привести Всекитайское собрание народных представителей.

Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком. К верхней палате часто применяется принцип ротации: сенаторы избираются на более длительный срок и палата обновляется по частям. Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя. 4

Парламент прекращает свои полномочия после избрания нового состава, как только этот состав приступит к работе. Он может быть распущен досрочно. Обычно роспуску подлежит только нижняя палата и однопалатный парламент, а верхняя палата прекращает свои полномочия на время роспуска нижней палаты, например как в Польше. Если верхняя палата избрана на более длительный срок, чем нижняя, то после избрания новой нижней палаты верхняя возобновляет свою деятельность. Очень редко, но иногда встречается, что верхняя палата вправе осуществлять свои полномочия в отсутствие нижней и даже в какой-то мере замещать ее, давая согласие на издание президентом временных актов с силой закона.

Роспуск парламента осуществляется: при выражении недоверия правительству по инициативе парламента (резолюция порицания); при отказе в доверии, когда этот вопрос ставится правительством; если парламент не может сформировать правительство в определенный срок, не сформировал его в результате трех попыток в течении 6 месяцев, не может начать пленарные заседания в течении 30 дней; если парламент не принимает государственный бюджет в течение определенного срока; если он неоднократно лишал доверия правительства в течении установленного срока; если он не способен принимать решения; если он не выразил доверия правительству, которое он же сформировал; если неоднократно отклонял кандидатуру премьер-министра, предложенную президентом.

Досрочный роспуск парламента должен производиться только с назначением даты выборов. Поэтому он теперь не рассматривается в конституционном праве как произвольное действие, а считается способом, позволяющим самому народу путем новых выборов решить спор между парламентом и правительством, правящей партией и оппозицией.

2. Полномочия и порядок  работы, внутренняя организация  парламента

Существуют три вида парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консультативные.

Парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран англосаксонского права, т.е. парламент может принять решение по любому вопросу. Однако и в таких странах есть королевская прерогатива, например в вопросах объявления войны. В тех странах этой группы, где принято жесткое разделение властей, а также там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям.

Концепция неограниченных полномочий высшего представительного органа принята и в странах тоталитарного социализма, конституции которых обычно содержат перечень вопросов, относимых к компетенции этого органа, а затем следуют слова “и другие”, означающие, что высший представительный орган может принять к своему рассмотрению любой вопрос. Впрочем, и в тех демократических странах, где какая-либо партия имеет абсолютное большинство в парламенте и ее лидеры образуют кабинет министров, парламент тоже действует под руководством партии большинства кабинета.

Парламенты с ограниченными полномочиями есть во Франции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее бывших колониях. Конституции перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы – законы-рамки, устанавливающие основы правового регулирования, а более детальное регулирование в соответствии с этими законами вправе осуществлять исполнительная власть, а также исчерпывающие законы, т.е. по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Остальные вопросы составляют сферы регламентарной власти: по ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу вмешиваться не должен.

Консультативные парламенты в основном существуют в мусульманских странах. Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы. Например, в Объединенных Арабских Эмиратах, хотя и существует назначаемое Национальное собрание, акты, имеющие силу закона, издает Совет эмиров.

Главная задача парламента – принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы – конституции, поправки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаются законы о бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.