Формирование и порядок работы парламента

Рассмотрим теперь основные полномочия парламентов.

Законодательные полномочия образуют главную часть компетенции парламентов; их реализация занимает зачастую наибольшее место в их деятельности. Согласно теории разделения властей законодательная власть должна принадлежать представительному органу - парламенту. Однако в настоящее время не может идти речь о каком-либо абсолютном разделении властей, так как за редким исключением, парламенты подавляющего большинства стран утратили исключительное право законодательствовать. За исключительной властью закрепилось право на принятие нормотворческих актов. Оно выводится либо из присущих ей полномочий, либо делегируется законодательной властью.

В целом, к законодательным полномочиям парламента, закрепленным, как правило, в конституциях, можно отнести следующее:

Право законодательной инициативы. В большинстве стран это право принадлежит правительству и парламентариям. Однако гораздо чаще принимаемые парламентом акты разрабатываются именно правительством. Реализация права законодательной инициативы парламента осуществляется как членами обеих палат, так и группами парламентариев, однако предпочтение отдается все же групповым законопроектам.

Обсуждение законопроектов предполагает работу над законопроектом, как на пленарных заседаниях палат, так и в комитетах и комиссиях.

Принятие законопроектов проводится либо сразу по проекту в целом, либо сначала по статьям и главам, а затем по проекту в целом. В двухпалатных парламентах закон считается принятым, если он одобрен в идентичной редакции обеими палатами. На случай расхождения между палатами Конституции часто предусматривают особые согласительные процедуры.

Принятие бюджета и иные финансовые полномочия. Это важное направление законодательной деятельности парламента. Государственный бюджет - это роспись государственных доходов; принимается парламентом ежегодно. Он утверждает бюджет, уполномочивая правительство расходовать государственные средства в соответствии со сметой и возлагая на правительство обязанность, собрать необходимые для обеспечения налоги и иные поступления. 5 Как правило, в компетенцию парламентов входит утверждение отчетов правительства об исполнении бюджета. К числу иных финансовых полномочий относятся: налоговые полномочия (как правило, установление налогов, сборов имеет место в законах, принятие которых является прерогативой парламента); принятие решения о внутренних и внешних займах, создание различных внебюджетных фондов и т.п.

Контроль над деятельностью правительства. Данное полномочие входит в компетенцию практически всех парламентов независимо от форм правления; последнее влияет лишь на объем данного полномочия. Контрольная функция может быть либо прямо закреплена в законодательстве, либо быть одной из процедур парламента. Например, Конституция швейцарского Союза 1874 г. Возлагает на Федеральное собрание (парламент) полномочия высшего контроля за федеральной администрацией и федеральной юстицией.

Объектом парламентского контроля обычно является исполнительная власть, однако этот контроль может распространяться и на главу государства, на судебную власть, на вооруженные силы и т.п. Контроль за исполнительной властью носит политический характер (хотя и осуществляется в юридических формах). Это означает, что предметом контроля выступает политическая деятельность правительства. В отношении других объектов характер контроля является чисто юридическим.

Основными методами осуществления парламентского контроля являются: Постановка вопроса о доверии - применяется в парламентарных странах, где правительство несет ответственность перед парламентом (как правило, перед нижней палатой). В современных условиях применяется довольно редко.

Интерпелляция - это обращение к правительству относительно мотивов его деятельности, его дальнейших действий по вопросам, относящимся к определенным аспектам правительственной политики.

Вопросы устные и письменные. Широко используются парламентариями. Например, в парламенте Великобритании это наиболее часто практикуемая процедура. Ответы министров на устные вопросы депутатов заслушиваются ежедневно, кроме пятницы. Ответы на письменные вопросы публикуются в официальных отчетах о парламентских дебатах. Ответами на вопросы открывается заседание. Два раза в неделю (вторник и четверг) на вопросы в течение 15 минут отвечает премьер-министр, в остальные дни - другие министры.

Резолюция порицания отличается от вотума недоверия тем, что вносится по предложению палаты.

Деятельность расследовательских комитетов и комиссий. В случае, представляющем особый общественный интерес, парламент (или его палаты) могут проводить парламентское расследование, для него создается парламентская комиссия ad hos, обладающая практически неограниченными возможностями получения интересующих ее сведений, а, следовательно, и контроля.

Полномочия по ратификации и денонсации международных договоров.

Ратификация - это утверждение высшим органом государства международного договора, после чего этот договор приобретает юридическую силу. И, напротив, денонсация - в установленной форме волеизъявление государства, направленное на расторжение договора. В настоящее время в мировом сообществе утвердился принцип примата международного права. Это означает, что международные договоры, ратифицированные и опубликованные, в большинстве стран являются частью внутреннего права.

Назначение референдума - не слишком частое конституционное полномочие парламента; компетенция в этой области носит либо исключительный, либо альтернативный характер.

Полномочия в области обороны и безопасности. К ним прежде всего относится право объявления войны (состояние обороны).

Квазисудебные полномочия. Встречаются в парламентах ряда стран. Условно к ним можно отнести:. Процедуру импичмента (заимствована из парламентской практики Англии). Суть ее в следующем: субъектами ответственности являются глава государства, должностные лица исполнительной власти, судьи; основание привлечения к суду импичмента - измена, взяточничество, иное тяжкое преступление. Однако импичмент только по названию и определенному сходству с судопроизводством может считаться судом. По сути дела - это политический процесс, цель которого отстранить от должности виновных в совершении преступления, что не освобождает от обычной судебной ответственности в дальнейшем. Право возбуждения перед судебными органами обвинения против высших должностных лиц. Объявление амнистии.

2.1. Порядок работы парламента

          Парламент осуществляет свою  деятельность в различных формах: на раздельных и совместных  заседаниях палат, путем работы  постоянных комиссий, деятельности депутатов в избирательных округах, через органы, состоящие при парламенте и т.д. Совместные заседания палат проводятся очень редко, только в установленных конституцией случаях: для выборов президента, заслушивания ежегодных посланий главы государства, иногда для преодоления вето верхней палаты и др.

Главной формой работы парламента в большинстве является сессия. Сессия – это промежуток времени, в течении которого периодически созываются пленарные заседания палат, работают постоянные комитеты. Часть остального времени называется парламентские каникулы – это определенный период времени, когда депутаты работают в своих избирательных округах, занимаются другими видами депутатской деятельности, в частности изучением законопроектов, подготовкой к слушаниям, заседаниям.

Однако в некоторых странах германского права понятий сессии нет, там парламент считается находящимся в состоянии постоянной сессии и созывается председателем по мере подготавления вопросов на пленарные заседания.

Сессии бывают очередные и чрезвычайные. Очередные сессии созываются главой государства, либо постоянно действующим органом парламента один раз в год, например в Великобритании сессия созывается один раз в год и длится 7 месяцев, или два раза в год. Если предусмотрены две сессии, то обычно бывают весенняя и осенняя сессии. Если президент или иной глава государства не созывает сессию в указанный срок, то депутаты обязаны собраться сами. Окончание конституционного срока сессии означает прекращение ее финансирования.

Чрезвычайная или внеочередная сессия созывается президентом по требованию части депутатов, по требованию правительства. Внеочередная сессия без объявления ее таковой и без предварительного оглашения повестки дня прав сессии не имеет, если даже собралось большинство депутатов, ее решения не обладают юридической силой. На данной сессии обсуждаются только те вопросы для решения, которых она созвана, повестку дня указывают инициаторы созыва.

Для работы парламента и принятия им решений необходим кворум – кворум для заседаний и кворум для голосования. Для пленарного заседания палат в большинстве стран необходимо определенное количество присутствующих депутатов; только при этом условии заседание считается действительным. Обычно требуется присутствие более половины депутатов. Что касается кворума для голосования, то обычно решение принимается большинством голосов списочного состава парламента (палаты).

Заседания парламента бывают открытыми и закрытыми. На открытых – может присутствовать публика в специально отведенных местах. Но о присутствии необходимо заявить заранее

На закрытых заседаниях парламента присутствуют только члены парламента и специально приглашенные лица. Решение о проведении закрытого заседания принимается самой палатой большинством голосов присутствующих.

Сессия может быть продлена и досрочно окончена по решению парламента, но только в том случае, если конституция не устанавливает определенных сроков; она прекращается досрочно в случае роспуска парламента.

2.2. Внутренняя организация парламента

          Заседаниями палат и однопалатного  парламента руководит председатель либо коллегиальный орган. Председатель однопалатного парламента, палаты имеет одного или нескольких заместителей; президиум сессии или бюро избирает председательствующего – иногда он ведет заседания в течение всей сессии, иногда члены президиума по очереди занимаю место председательствующего. Председателя парламента при двухпалатной структуре парламента не бывает, есть лишь председатели палат. На совместном заседании палат ими обычно руководит председатель верхней палаты.

Руководящий орган палат парламента может быть избран либо на срок их полномочий, либо на период одной сессии. Председатель палаты может быть не избранным, а занять это место по должности, по назначению.

В большинстве стран считается, что председатель однопалатного парламента или палаты должен быть политически нейтральным, зачастую он приостанавливает членство в партии или выходит на время председательствования из своей партии. В других странах он сохраняет партийную принадлежность, активно работает в своей партии. В ряде стран председательствующий или спикер не голосует, он участвует только в том случае в голосовании, когда голоса распределились поровну.

Бывает сильный и слабый председатель. В первом случае толкует правила процедуры, определяет способ голосования, назначает председателей комитетов палат, без голосования может принять или отклонить предложение о прекращении прений, группировать поправки и ставить их на обсуждение либо не ставить, лишать слова депутата, применять к нему дисциплинарное взыскание, в том числе налагать штраф или лишать права присутствовать на сессии определенное время. Слабый председатель не руководит заседания, они проходят на основе саморегулирования.

Внутренним органам парламента относятся партийные фракции, которые объединяют депутатов принадлежащих к одной партии, блоку партий или нескольким близким по своей природе подгруппам. Иногда наряду с фракциями могут образовываться территориальные объединения депутатов.

Для создании фракции необходимо иметь определенное число депутатов от данной партии, устанавливаемое регламентом палат. Фракция пропорционально представлена в комиссиях (комитетах) палат и объединенных комитетах парламента. Обычно председатель наиболее крупной партии избирается председателем палаты, а его заместители делят между собой посты председателей постоянных комитетов.

Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные комитеты и комиссии. Создаются объединенные комитеты палат, комитеты парламента, комиссии палат. Число их различно и часто меняется. Постоянные комитеты бывают отраслевыми, или специализированными, обозначаемыми буквами латинского алфавита. В последнем случае председатель палаты решает в какую из них следует направить законопроект для предварительного рассмотрения. Комиссия принимает решения на заседаниях, кворум обычно составляет половину ее членов. Представитель комиссии выступает с содокладом при обсуждении проекта закона, иного решения на пленарном заседании, и от мнения комиссии, как правило, в конечном сете зависит судьба закона.

Постоянные комитеты (комиссии) обсуждают информацию министров по своей отрасли. Министры не несут ответственность перед постоянными комиссиями, последние не принимают обязательных для правительства и его членов решений, но во многих странах министры обязаны, является на заседания комиссий по их приглашению. Если такой обязанности не предусмотрено, то в демократических странах министры обычно посещают заседания, из этических соображений, опасаясь публичного осуждения в случае пренебрежительного отношения к парламенту. Если член комиссии систематически пропускает ее заседания, не выполняет поручения, он может быть выведен из ее состава. Во многих странах закон обязывает каждого давать информацию комитетам и комиссиям парламента, являться по их вызову, давать свидетельские показания. За отказ может последовать уголовное наказание как неуважение к парламенту.

Особые полномочия имеют так называемые решающие постоянные комиссии в Испании, Италии, секции в Греции. При определенных условиях они вправе принимать законы вместо палат. В некоторых из этих стран большая часть законов принимается, таким образом, но они, как правило, не носят значительного характера. 6

Палаты в случае необходимости создают временные комиссии – следственные, ревизионные, редакционные и др. Таким комиссии тоже бывают объединенными. Особого рода временная комиссии – комиссия всей палаты – известна странам англосаксонского права. Она представляет собой своего рода юридическую фикцию: палата принимает решение о преобразовании ее в комиссию для ускорения процедуры рассмотрения неотложных законопроектов, либо немеющих существенного значения законов и не вызывающих разногласий.