Формы государственного устройства

Введение

Проблемы  формы государственного   устройства возникли  после того, как  увеличившиеся   размеры  территории  государства,  далеко вышедшей за  рамки города  с окрестностями,  потребовали создания  специальных  органов  и  учреждений  для  управления периферией. В период абсолютизма  центральная  власть  в  лице   монарха  определяла административно-территориальное   деление   страны   -   систему  единиц,  на  которые  делилась  ее  территория и  в которых действовали назначенные из центра  должностные лица  или органы власти. Деление в большинстве  случаев не  было чисто искусственным,  не  определялось  произвольно  проведенными  на карте  линиями.  Обычно  оно  строилось  с  учетом фактического расселения  людей,  реальных  связей  между  поселениями.  Учитывались  при  этом  и   административные  задачи   -  интересы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов и т.д. В более крупных   государствах  административно-территориальное  деление  становилось  ступенчатым:  мелкие   единицы,  сохраняя свою  обособленность,  включались в  крупные, и  чиновники, управлявшие  мелкими  единицами,  ставились  в  подчинение чиновникам,  которым  вверялось  управление  соответствующими  крупными единицами.                                                             

По  мере  разложения  абсолютизма  и  перехода  к индустриальному  строю  в  низовых  территориальных  единицах  -  городских   и  сельских  общинах  -  начало  формироваться  местное  самоуправление  (впрочем,  некоторые  города пользовались  правами самоуправления  и  в  феодальную  эпоху), а  затем оно  стало распространяться  и  на  более  крупные   территориальные  единицы.  Происходил,  процесс объединения государств, а также, аннексия, то  есть насильственное  присоединение слабых  государств  к  сильным с  сохранением иногда  признаков государственности   у   присоединенных.  

Административно-территориальное  деление  стало превращаться  в политико-территориальное,   и,   соответственно,  административно-территориальное  устройство  стало  в  преобладающей  мере  политико-территориальным.                                                            

Самоуправляющиеся  территориальные  единицы  обладают самостоятельностью  в  рамках  конституции. Решения органов публичной власти или населения этих единиц, принятые  в  пределах  установленных  конституцией  или законом автономных прав, не могут быть отменены органами государства или органами публичной власти более  крупной единицы. 
1 Виды форм государственного устройства

Существуют   две   основные  формы   государственного политико-территориального  устройства: унитарная   и   федеративная.

 Главное  различие  между  обеими   формами  заключается   в  том, что  при   унитарной  форме   территория  государства   состоит  из политико-административных     или      административных     единиц, тогда   как   при   федеративной   форме   высшие   территориальные единицы   представляют   собой    государствоподобные   образования или   даже   государства  -   субъекты  федерации.   Слово  «штат», входящее   в   официальное   название   ряда   федеративных   государств   и   обозначающее   субъект   федерации    (США,   Мексики, Бразилии  и  др.)  означает, не  что  иное,  как «государство». Соответственно   для   федеративной   формы    характерно   конституционно    установленное    разграничение     компетенции    между федерацией  в  целом  и  ее  субъектами,  существование  и  границы которых  обычно  гарантированы  конституцией,  тогда  как   в  унитарном  государстве  компетенция  территориальных  единиц,  как и  нередко  само  их  существование и  границы, устанавливаются текущими   актами  центральной   власти.  Можно   сказать,  что субъекты  федерации  всегда  обладают  государственной  автономией.                                                       

Этот  критерий помогает  и в  случаях, когда  различие между унитаризмом  и  федерализмом  в  конкретном  государстве весьма невелико,  как,  например, в  федеративных Венесуэле  или Канаде,  где  штаты, не  имеют конституций,  а  также  в  унитарных  Испании  или  Италии,  где высшие территориальные   единицы   также    обладают   государственной автономией.  Унитаризм   территориального  устройства обеих  последних  стран  подтверждается еще  и тем,  что уставы (статуты)  соответственно   автономных  сообществ   Испании  и областей  Италии   утверждаются  актами   центрального  парламента,  тогда  как в  федерациях их  субъекты сами  принимают свои конституции или равнозначные им акты.                       

Существует различие  между федерацией  и  конфедерацией.  В  принципе  оно  заключается  в том,  что  федерация  -  это  форма   территориального  устройства  государства,  а  конфедерация  -  форма  межгосударственного  союза,  то  есть  объединения независимых  государств. Но выявить  это различие  практически тоже  не всегда  просто. Например,   официальное   французское   и   итальянское  название швейцарского  государства  -  Швейцарская  Конфедерация,  но это название,  пришедшее из  истории, не  отражает действительности,  а  именно того  факта, что  Швейцария по  содержанию ее Конституции   представляет   собой   федеративное  государство. Конфедерация,  как  и  федерация,  может  иметь   общие  органы типа  парламента, правительства,  верховного суда,  однако юридическая специфика заключается в  том, что  в отличие  от актов федеральных  органов  власти  акты  органов   конфедерации,  во всяком  случае,  акты  законодательной и  исполнительной власти, не  действуют  непосредственно  на  территориях   государств - субъектов  конфедерации,  а  нуждаются  в  подтверждении (ратификации)  их  соответствующими  органами,  которые  могут  их и нуллифицировать,  то есть  отклонить. Впрочем,  опыт западноевропейской  интеграции  показывает условность  данного критерия.

Европейский  союз несет  в себе  черты не  только конфедеративные,  но  даже  уже  и  федеративные, поскольку некоторые акты органов  Союза  имеют  прямое  действие  на  территориях  государств-членов.                                               

Территориальное  устройство  может  быть   как  симметричным, так   и   асимметричным.   При   симметричном   территориальном устройстве  государства  политико-территориальные  единицы, его непосредственно  составляющие,  имеют  равный   статус.  Например,  Германия состоит  из 16  земель с  одинаковым конституционно-правовым  статусом,  то  есть  имеет  симметричное федеративное  территориальное  устройство.  В  состав  же  США наряду с  50  штатами  входят  федеральный  округ  Колумбия,  свободно присоединившееся  государство  Пуэрто-Рико,   некоторые  другие островные территории, не имеющие статуса  штата, из  чего можно сделать  вывод  об  асимметричном   территориальном  устройстве этой страны. Что касается унитарных  государств, то  чисто симметричное устройство встречается нечасто: столицы  обычно имеют несколько или существенно иной статус  по сравнению  с остальными территориальными единицами высшего уровня.              

Асимметрия  территориального  устройства  государства  нередко  обусловлена тем,  что в  нем имеются  компактно проживающие инонациональные  группы,  которым   предоставлена  национально- территориальная автономия.

Некоторые   конституции   содержат    перечень   существующих политико-территориальных  единиц   высшего  уровня   -  субъектов  федерации. 

Крайне  редко  можно в  конституциях встретить  норму, определяющую  минимальное  число  жителей,  необходимое  для  образования территориальной единицы. Так, часть  вторая ст.  5 Конституции  Исламской   Федеративной  Республики   Коморских  островов 1978 года в редакции 1982 года  устанавливает, что община  может  быть  образована  при наличии  не менее  100 жителей (в  первоначальной  редакции  этот  минимум составлял  пять жителей)1.                                                      

Следует  также  иметь в  виду, что  названия территориальных единиц  редко  свидетельствуют  о  правовом их  статусе. Например,  в  Швейцарии кантон  - это  субъект федерации,  в Люксембурге  -  основная  политико-административная  единица,   а  во Франции  -  судебный  округ  и  избирательный округ  по выборам генерального  совета  департамента.  В Германии  община   - это низовая  единица  в сельской  местности, а  в Болгарии  и Польше  -  также  и  в городской.  Провинции в  Италии и  Испании - единицы  среднего  уровня,  в  Китае  -  высшего,  а  в Канаде, Пакистане,  Аргентине  -  и  вовсе  субъекты  федерации.  Имеющие у  нас хождение  переводы таких  названий часто  не основываются  на  едином  принципе: применительно  к Италии  мы говорим об областях,  а применительно  к Франции  - о регионах, хотя очевидно, что  это -  одно и  то же. Точно  так  же  применительно  к  Великобритании мы  говорим об общине,  а к  Франции -  о регионах. Несомненно, однако, что община (коммуна) -  всегда самоуправляющаяся  единица,  равно  как и  город (за  исключением не которых столичных городов),  тогда как  другие единицы  могут и не  иметь  самоуправления  (например, болгарские  области, германские правительственные и административные округа).        

2 Унитарное государство

Унитарное  государство – это единое государство, состоящее не из государственных образований  (штатов и т.д.),хотя в его составе могут быть и отдельные автономные государственные образования, а из административно-территориальных единиц – областей, провинций, губерний, которые затем делятся на районы, уезды, а последние – на общины, коммуны. В отдельные административно-территориальные единицы обычно выделяются крупные и средние города, некоторые из них еще от прежних времен имеют свои  хартии самоуправления. Такие города могут  иметь статус общин с более широкими полномочиями, а могут  быть городами центрального подчинения.

Унитарные  государства состоят  из политико-административных   или    административных   территориальных  единиц,  статус   которых  регулируется   главным  образом актами  текущего законодательства  центральной власти.  В унитарных  государствах  действует,  как  правило,  единая система законодательства,  единая  система  государственной администрации,  единая судебная  система. Если  же какой-то  части страны предоставлена  национально-территориальная автономия,  то здесь могут  быть  особенности:  например,  общегосударственные законы,   затрагивающие   сферу  законодательной   автономии  такой государствоподобной  единицы,  на  ее территории  не действуют, по крайней мере, без ее согласия.  В   подавляющем   большинстве   современных   унитарных   государств  основное   территориальное  деление   является  политико-административным.  Наряду  с  ним   во  многих   странах  имеются административно-территориальные    единицы   как    общего   типа (например,  округа  в  Германии,  области  в Болгарии),  где действуют  органы  общей  администрации,  так  и  специального,  где действуют   специализированные  государственные   органы  (судебные округа, военные округа и т.п.).                            

Число   ступеней   политико-административного   деления   зависит  от  численности  населения  и  размеров  территории  страны, однако,  зависимость  эта  не  жесткая:  иногда  в   менее  крупных странах  число ступеней  большее, чем  в более  крупных. Скажем, если  Великобритания  имеет  три  уровня  территориального  деления, то Франция - четыре.                                       

Современные   тенденции   в   развитии  политико-административного   деления   заключаются  в   укрупнении  низовых   единиц  и регионализации  -  создании  крупных   регионов  как   путем  укрупнения  высших  единиц,  так  и  путем  учреждения  нового высшего  их  уровня,  что  было сделано,  например, во  Франции, Испании,  Италии.  Малые  единицы,  унаследованные   от  истории, не  в  состоянии  должным  образом  удовлетворять  местные  социальные  потребности,  а современные  средства транспорта  и связи облегчают  возможность  быстро  преодолевать  расстояния  и  оперативно   решать   вопросы  административного   обслуживания  жителей.   В  данном  случае речь  идет именно о тенденциях, которые далеко не везде проявились.       

Во  многих  странах  процессы  урбанизации  привели  к  возникновению  обширных  городских  агломераций,  однако,  как правило, они  не  преобразовались  в  единые  территориальные  структуры и не  имеют  общих  органов  публичной  власти; создаются  координационные  органы. Все  чаще  городские  и  сельские  общины  создают  союзы  (синдикаты)   с  общими органами,  которым  передаются   некоторые  полномочия   общин  и средства, необходимые для их реализации.                        

Некоторые  конституции  стали   отражать  и   регулировать  эти процессы.  Например,  в  Конституции  штата  Минас  Жераис  (Бразилия)  1989  года  регионализации  специально   посвящен  раздел VII части III (ст. 41 - 51)2. Согласно этим положениям, штат будет принимать  административные   меры,  чтобы   объединять  планирование,  организацию  и  осуществление  публичных  функций,  представляющих  общий  интерес,   в  районах   интенсивной  урбанизации.   Он   должен   содействовать   сокращению   межрегиональных различий  посредством  формирования  региональных   и  секторальных  планов,  программ  и  проектов,  направленных   на  развитие территориальных   коллективов   в   единый   геоэкономический   и социальный   комплекс,  включению   муниципий  со   скудными  ресурсами   в   интенсивное   региональное  социально-экономическое развитие.                                                     

Штат  должен  учредить  столичный  регион    и  городские  агломерации  путем   объединения  сопредельных муниципий   с  целью   выравнивания  развития   населенных  местностей,  охватываемых  региональной  единицей.   Городская  агломерация  должна  охватывать  не  менее  300  тыс.  жителей  и  не менее  трех  муниципий.  Кроме  того,  по   инициативе  муниципий должны  учреждаться  микрорегионы   для  решения   проблем  местного  населения   (административное  и   коммунальное  обслуживание,  дорожное  строительство и  пр.) при  техническом содействии штата.   Наконец,   предусмотрено   учреждение   штатом  регионов развития  -  автаркических  (т.е.   самообеспечивающихся)  территорий  для   планирования  и   ориентации  публичных   функций  и услуг  в интересах  общего развития  на благо  населения соответствующего геоэкономического и социального комплекса.           

В положении  ст.  289 колумбийской  Конституции3,  согласно  которому  департаменты   и  муниципии,   расположенные  в   пограничных  зонах,   должны  непосредственно  взаимодействовать  с  пограничными   единицами  соответствующего  уровня  сопредельной  страны  в   реализации  программ кооперации  и  интеграции,  направленных  на  обеспечение общего, совместного      развития,   общественного  обслуживания и сохранения окружающей среды.