Формы государственного устройства

 Штаты  иногда  создают  свои  координационные  органы  (совет глав правительств  штатов, национальная  ассоциация  легислатур  - законодательных  органов  штатов),  иногда  несколько  штатов  объединяются в крупные экономические  районы, которые  не создают  свои  политические органы, но образуют  разного рода  экономические комитеты  по различным совместным программам.

Федерализм – это  государствоподобный  или   даже  государственный  характер  территориальных единиц высшего уровня - субъектов федерации,  гарантированность  их  существования  и границ,  конституционное  распределение  компетенции   между  ними и  центром).  Федерации образуются  либо в  результате договора между  независимыми  государствами,  осознавшими  необходимость государственного  объединения  для совместной  реализации своих общих  интересов  и   превращающимися  в   субъекты  федераций, либо  вследствие  присоединения  к  государству   территорий  с сохранением  их  определенной  государственной  обособленности, либо  в  результате  возрастания  степени  автономии территориальных  единиц  высшего  уровня  и  приобретения  ими  государствоподобных  черт.  В зависимости  от этого  различаются договорные   и  конституционные   федерации.  Например,   США  возникли  как  результат  договора между  13 штатами,  свергшими в совместной борьбе британское колониальное владычество.  В дальнейшем  они  присоединяли  тем  или  иным образом  новые территории  и  формировали  их  как  штаты (так  возникли, например, Луизиана,  Техас),  а также  преобразовывали в  штаты отдельные колонии  (например,  Гавайские  острова). Некоторые  земли Германии  представляют  собой  бывшие  монархии  (например, Саксония,  Бавария),  тем или  иным способом  захваченные Пруссией, которая  в  прошлом  веке  «железом  и кровью»,  как выразился руководивший этим  процессом глава  ее правительства  Отто фон Бисмарк,  объединила  Германию;  землями стали  бывшие ганзейские  города  (Бремен,  Гамбург),  а  ряд нынешних  земель был сформирован после второй  мировой войны  на базе  бывших прусских провинций (например, Бранденбург, Нижняя Саксония).     

Федеративные  государства  иногда   называются  союзными, что  отражается  даже в  их официальных  наименованиях, например  Союзная  Республика  Югославия.  Федеративная  Республика Германия   в  буквальном переводе  значит Союзная  Республика Германия,  а названия  ее федеральных  органов  тоже  буквально  следовало  бы  переводить как  союзные  -  Союзный  президент,  Союзный канцлер и т.д.                         

Федерализм  -  по  определению  более  демократическая  форма организации государства, чем унитаризм, и  естественно, что в  подавляющем  большинстве  случаев  федерации  имеют республиканскую  форму  правления.  Однако  есть и  исключения. Так, Объединенные  Арабские  Эмираты,  как  видно  из  их названия, представляют  собой  федерацию монархий,  и один  из монархов-эмиров избирается своеобразным президентом  этого государства. Частично  сходная  ситуация  в  Малайзии, где  часть субъектов федерации  форму   правления  имеют   республиканскую,  однако Верховным  правителем  избирается  один  из монархов-султанов, возглавляющих  другие  субъекты  федерации.  Монархиями  являются  такие  федерации,  как  Бельгия,  Канада,  Австралия, но субъекты  этих  федераций  организованы   по  республиканскому типу.                                                        

Демократичность  федеративного   территориального  устройства  заключается  в том,  что оно  предполагает децентрализацию власти,  ее  полицентризм,  гарантирующий от  диктатуры. Прав да,  это  верно  при  том  непременном условии,  что федерация является действительной,  а не  мнимой, какой  была, например, советская  «федерация», и  что субъекты  федерации организованы  демократически. В  противном случае  возникает децентрализованная  бюрократическая  диктатура,  которая   на  положении человека сказывается еще  более отрицательно,  чем централизованная.

Существует  ряд  теоретических  обоснований  федерализма  как предпочтительной  системы  организации  управления.   Так,  концепция  дуалистического   федерализма,  развившаяся   на  раннем его  этапе   и  нашедшая   известное  отражение   в  Конституции Соединенных  Штатов  Америки  1787  года,  заключалась   в  идее равновесия  между  федерацией  и  ее  субъектами,  которые имеют каждый  свою  компетенцию и  не вмешиваются  в дела  друг друга. Было  идеалистическое представление,  от которого  реальная  жизнь  изначально  отличалась  довольно  сильно. Позднее  была   разработана  концепция   кооперативного  федерализма,  которая  основана  на  идее взаимного  дополнения центра и  субъектов  федерации,  их взаимовыгодного  сотрудничества. На этой  идее  базируется  ряд  современных  федеративных конституций, в частности, германский Основной закон.                  

В  то  же время  федерация -  это целостное  суверенное государство  с  общей  конституцией,  системой  федеральных государственных   органов  и   учреждений,  общей   территорией,  общим гражданством.   Конституции   многих   федеративных   государств уделяют гарантиям целостности повышенное внимание.            

Сравнительно недавно, в конце  60-х годов, также  вооруженной  силой  подавлена  попытка  сецессии  так называемой  Биафры  в  Нигерии.  Подавляются  подобные  попытки  в некоторых  штатах  Индии.  Известны,  однако, и  успешные сецессии,  осуществленные  как  мирным,  так  и   вооруженным  путем. Вполне  мирно,  к  удовольствию обеих  сторон, отделился  в 1965 году  Сингапур  от  Малайзии.  В  результате  восстания, поддержанного  Индией, в  1971 году  от Пакистана  отделился Восточный Пакистан,   образовавший  государство   Бангладеш.  Вооруженными конфликтами  сопровождался  и  еще  сопровождается  распад  бывшей   Социалистической   Федеративной    Республики   Югославии. Мирно  распалась  бывшая  Чехословацкая   Социалистическая  Республика,  именовавшаяся  в  последний период  своего существования Чехо-Словацкой Федеративной Республикой.                  

Ни один  штат не может, в частности, вступать в  договоры, союзы  или конфедерации, чеканить монету и  выпускать кредитные  билеты, принимать билли об  опале (т.е.  акты, допускающие  объявление лиц вне  закона  и  легализующие  тем cсамым  внесудебную расправу над  ними)  и  законы, имеющие  обратную силу  или нарушающие обязательства по договорам,  жаловать дворянские  титулы, без согласия  Конгресса  облагать  налогами  и сборами  экспорт и импорт, содержать в  мирное время  войска и  военные корабли, вступать  в  соглашения или  договоры с  другим штатом  или с иностранной  державой,  вступать в  войну, если  не подвергся нападению либо непосредственной его  угрозе. В  каждом штате, согласно разд. 1 ст. IV, должны пользоваться  полным доверием официальные  документы,  включая  судебные,   любого  другого штата, а согласно разд. 2, граждане каждого штата имеют право на  все  привилегии  и  иммунитеты  граждан в  других штатах. Лицо, совершившее тяжкое преступление в  одном штате  и скрывающееся в другом, подлежит  выдаче. Каждому  штату, согласно разд.  4,  США  гарантируют  республиканскую  форму правления и охрану от  нападения извне,  а по  просьбе законодательного собрания или исполнительной власти, если  законодательное собрание не может собраться, -  защиту от  внутреннего насилия. Согласно части второй ст. VI, «настоящая Конституция и законы Соединенных  Штатов,  которые должны  быть изданы  в соответствии с ней, все договоры, которые заключены или  должны быть заключены  в  пределах  компетенции Соединенных  Штатов, должны  быть  верховным правом  страны, и  судьи в  каждом Штате должны быть ими связаны,  что бы  противное ни  содержалось в Конституции  или  законах  любого  Штата». Раздел  1 поправки XIV установил, что все  лица, рожденные  или натурализованные в  США  и подчиненные  их  юрисдикции,  являются  гражданами США  и  штата, в  котором проживают;  штат не  вправе ограничивать  привилегии  или  иммунитеты  граждан США и лишать лицо жизни, свободы или  собственности без  должной юридической процедуры, равно как  и отказывать  лицу в  равной защите закона. Как видим, даже столь  небольшой документ,  каким является  Конституция  США,  проблеме  обеспечения  целостности федерации уделил значительное место12.                    

Федеративное  устройство  в  большинстве случаев  основано на чисто   территориальном   принципе   (США,   Бразилия,  Мексика, Австралия, Германия, Австрия  и др.).  Однако в  некоторых странах  все  субъекты федерации  или часть  их организованы  с учетом национального (этнического, религиозного,  языкового) состава  населения.  Так,  в  Канаде  9  провинций -  англоязычные, а одна  (Квебек)  -   франкоязычная; в  Бельгии один  из субъектов федерации   -   франкоязычный,  другой   -  нидерландско-язычный а  третий  -  смешанный  (наряду  с  этим ст.  3-тер Бельгийской конституции, включенная в 1980  г., признает  существование трех сообществ  -   французского,  фламандского   и  немецкоязычного, которые  имеют  свои  советы,   обеспечивающие  культурно-национальную  автономию  этих сообществ);  в Индии  в 1956  году система  штатов  была  переформирована  с  учетом  так  называемого лингвистического  принципа,  хотя это  и не  повсеместно привело к  положению  «один  язык  -  один   штат»;  в   Швейцарии,  где население  говорит  на  четырех  языках,   субъектами  федерации являются  23  кантона,  однако,  как правило,  население каждого кантона  в  национально-языковом  отношении  однородно.   В  нынешней  Югославии,  где  население  обеих  республик-членов  - Сербии  и  Черногории  -  не  различается  между  собой   ни  по языку,  ни  по  религии,  черногорцы издавна  рассматривают себя как особую  этническую общность,  отличную от  сербов, да  и государственность  давно  имеют  особую.  В то  же время  при формировании   федерации   в   Нигерии  границы   штатов  намеренно проводились  таким образом,  чтобы они  не совпадали  с ареалами расселения племен.  Это сделано  с целью  воспрепятствовать развитию  трайбализма   и  способствовать   скорейшему  складыванию нигерийской нации.                                         

В  свое  время  у нас  господствовала «марксистско-ленинская» концепция  федерации,  исходившая  из  того, что  федерация должна  быть  лишь  средством  разрешения   национального  вопроса, то  есть  субъектами  ее  должны  быть национально-государственные  единицы, которые,  как и  вся федерация  в целом,  суть результат  самоопределения  наций,  понимаемых  как  прежде  всего этнические  общности. На  этой идеологической  основе были  созданы «социалистические  федерации»  -  Советский  Союз,   включавший  также Российскую  Федерацию,  Югославия,  Чехословакия.  Все  они, как известно,  с  падением  «социализма»  распались,  за исключением Российской  Федерации,  которая  на  деле федерацией  ранее не была и постепенно становится ею лишь с 1992 года.  Опыт других стран также  свидетельствует, что так  называемая национальная государственность  -  очень  ненадежный  фактор федерирования: владычество этнократии  (этнической.  клановой   верхушки)  в субъектах  федерации способствует  скорее подрыву,  чем укреплению государственного единства  в федеративном  союзе. Нельзя не согласиться с акад. А.Н. Яковлевым, когда, говоря  о правах человека, в том числе о  праве и  возможности для  людей любой национальности  сохранять  и  развивать  свой  язык, культуру, обычаи, веру, традиции, он констатирует, что «для  этого вовсе не  обязательно  иметь самостоятельное  государство. Напротив, как показывает  жизнь, подобные  требования затрудняют,  а по рой   делают   невозможным  обеспечение   действительных  прав личности... Национальные же государства, вновь  образуемые на пространстве,   где   исторически   сложилась  многонациональность, - это скорее дестабилизирующая привилегия»13.        

Число  субъектов  федераций   бывает  весьма   различным.  В нынешней  Югославии  и  на  Коморских  островах  их по  два, в Бельгии  -  три,  в  Австралии  -  6, в  Объединенных Арабских Эмиратах -  7, в  Австрии -  9, в  Канаде -  10,   Германии - 16, в Швейцарии - 23, в Индии  - 25,  в США  - 50.  Как видим, число субъектов федераций не зависит от  размеров государства, да и  в рамках  одной и  той же  федерации параметры  ее субъектов, прежде всего величина территории и  численность населения, разнятся порой очень резко. Так,  в США  территория штата Аляска  (570  833 кв.  мили) в  несколько сот  раз превосходит территорию штата Род-Айленд (1055 кв. миль), а население штата Калифорния (23 668 тыс. чел.) почти в 60 раз  больше населения той же Аляски (402  тыс. чел.).  Несмотря на  эти различия, статус  их  одинаков,  то  есть применительно  к штатам  США - федерация симметричная.                                      

В  некоторых  же  странах  асимметричность  территориального устройства распространяется даже  на субъекты  федерации. Так,  в  Индии  лишь  один  штат  -  Джамму  и  Кашмир -  имеет свою Конституцию  и  свое гражданство,  статус еще  нескольких штатов (Сиккима, Мегхалаи, Нагаленда и  др.) также  имеет особенности, не присущие большинству штатов.                       

Названия  субъектов  различных федераций  разнообразны:  штаты  в  США,  Мексике,  Венесуэле,  Бразилии,  Австралии,  Индии,  Нигерии,  кантоны  в  Швейцарии,  провинции  в  Канаде,  Аргентине  и Пакистане,  земли в  Германии и Австрии,  области  в  Бельгии,  республики-члены  в  Югославии и т.д.,  однако  повсеместно в  зарубежных федерациях  их субъекты в рамках одной страны именуются одинаково.               

Ряд  конституций  решает   вопрос  о   возможности  изменения состава  федерации  путем  принятия   новых  ее   субъектов  или преобразования  существующих. Так,  согласно части  первой разд. 3  ст.  IV  Конституции  США,  новые  штаты  могут  быть приняты в  Союз  Конгрессом,  однако  никакой новый  штат не  может быть образован  или  возникнуть  в  пределах  юрисдикции  любого другого  штата  и  никакой  штат не  может быть  образован слиянием двух или  более штатов  или частей  штатов без  согласия законодательных  собраний  затрагиваемых  штатов,  равно  как  и  Конгресса14.  Согласно    2 ст.  18 бразильской  Конституции15, порядок превращения  федеральной  территории  в  штат   или  возвращения ее  в  штат,  из  которого  она  ранее  выделилась, регулируется дополнительным  законом  (бразильские  дополни тельные  законы  равнозначны  французским  органическим,  итальянским  конституционным). Штаты могут объединяться,  разделяться,  прекращаться  для включения  в другой  штат  либо  образовывать  новые  штаты (и  федеральные территории), однако для всего этого требуется одобрение  как непосредственно  заинтересованного  населения  путем  плебисцита, так и   Национального   конгресса  путем   принятия  дополнительного закона.                                                       

Германский  Основной  закон  предусмотрел  возможность  переформирования  федеральной  территории  с  тем,  чтобы обеспечить   такие   размеры   и   производительные  возможности земель,  которые  позволяли  бы  им  эффективно  выполнять  свои задачи.  При  этом  должны  учитываться   земляческая  общность, исторические  и  культурные  взаимосвязи, хозяйственная целесообразность, а также требования регионального пространственного  устройства    и  территориального  планирования.  Решение  оформляется  по заслушании  затрагиваемых  им  земель  федеральным  законом,  который нуждается в утверждении референдумом. Последний  проводится   в  затрагиваемых  землях,  и  формула его  должна содержать  вопрос: должны ли  земли оставаться  такими, как  были, или  следует образовать  новую  землю  либо  землю в  новых границах?  Второй ответ считается  данным,  если   за  него проголосовало большинство жителей  территорий,  земельная  принадлежность которых  под лежит  изменению.  Если  же  большинство избирателей  одной из затрагиваемых земель проголосовало  против, решение  не принимается, однако оно все же принимается и в данном  случае, если это большинство  менее 2/3,  а на  территориях, принадлежность которых меняется, за изменение проголосовали  2/3 избирателей. Данной статьей  Основного закона  предусмотрен и  порядок объединения  в  рамках   одной  земли   территории,  отличающейся определенным единством, но  рассеченной границами  земель. При этом  используются такие  институты, как  народная инициатива, народный  опрос  и народное  голосование (референдум).  С 1994 года  Основной  закон  разрешил  землям   изменять  принадлежность их территорий путем  государственных договоров  с учетом мнения  соответствующих  уездов  и  общин;  договоры  подлежат утверждению  референдумом   на  затрагиваемых   территориях  и нуждаются в согласии Бундестага16.