Функции и принципы государственной службы

Профессиональные (технологические) принципы касаются механизма и процедур прохождения государственной службы, служебной деятельности и поведения чиновников.

Каждый конкретный принцип отражает лишь какую-то одну связь-отношение, присущую государственной службе. Но вместе, будучи взаимосвязанными и взаимообусловленными, они определяют организацию и функционирование государственной службы как системы.

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» № 58-ФЗ 2003 г. (ст. 3) не подразделяет принципы на виды или категории; он даст их перечень и формулирует девять основных принципов построения и функционирования государственной службы:

федерализм;

законность;

приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

равный доступ граждан к государственной службе;

единство правовых и организационных основ государственной службы;

взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

открытость государственной службы, ее доступность общественному контролю;

профессионализм и компетентность государственных служащих;

защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г. дополняет данный перечень новыми принципами, характерными для гражданской службы:

стабильность гражданской службы;

взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.

Принцип федерализма — конституционный; он требует единства государственной власти и государственной службы, особенно в исполнительной ветви власти. Предполагается наличие вертикали исполнительной власти в стране, которая смогла бы обеспечить высокую степень управляемости в государстве и стабильное развитие государства и общества. В Конституции РФ (ст. 77) сказано, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Пока этот принцип до конца не реализован. И это порой ведет к несогласованности действий федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ.

Принцип обеспечивает:

единство системы государственной службы России;

соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации в этой области.

Согласно Конституции РФ в России как федеративном государстве существует два уровня государственной власти, а значит, и два уровня государственной службы — федеральная и субъектов РФ. Они автономны и независимы друг от друга. Конституция РФ (ст. 71—73) разграничивает предметы ведения между федеральными и региональными органами государственной власти, а также определяет то, что находится в их совместном ведении. Из этого следует, что и государственная служба строится и функционирует в соответствии с этими разграничениями предметов ведения.

Вместе с тем ст. 77 Конституции РФ обязывает субъекты РФ устанавливать систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительной и исполнительной власти, установленными федеральными законами.

Принцип законности является всеобщим, ориентируя государственную службу на безусловное следование требованиям Конституции и закона. В соответствии с нормами Конституции РФ (ст. 4 и 76) он указывает на то, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории страны. Федеральные законы имеют прямое действие на всей территории России.

Данное положение требует, чтобы конституции, уставы, законы субъектов РФ в полной мере соответствовали Конституции и законам Российской Федерации. Это главное требование, которое предъявляется к законодательству о государственной службе субъектов РФ. Региональное законодательство о государственной службе не должно противоречить федеральному. Правовыми нормами на основе Конституции РФ регулируются все основные стороны федеральной и региональной государственной службы: ее правовые, организационные и финансово-экономические основы, правовой статус государственных служащих, порядок поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения государственно-служебных отношений.

Принцип законности означает, что деятельность и поведение государственных служащих регулируются нормативными правовыми актами разного уровня и осуществляются в целях реализации законов и подзаконных актов в жизнь. Он требует неукоснительного соблюдения государственными служащими всех уровней власти при осуществлении своих управленческих действий законности, безусловного соблюдения Конституции РФ и других правовых актов, вплоть до своего должностного регламента.

Этот принцип включает организацию правовой подготовки государственных служащих, наличие у них определенного уровня правовых знаний и правовой культуры.

Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина — один из основополагающих либеральных принципов, закрепленных в международном праве: Уставе ООН, Всеобщей декларации прав человека (1948), Международном пакте о гражданских и политических правах (1966). В ноябре 1991 г. Россия присоединилась к международному сообществу, приняв Декларацию прав и свобод человека и гражданина.

В деятельности государственных служащих современной России этот принцип означает прежде всего прямое и непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина Человек, его права и свободы признаются Конституцией РФ (ст. 2,18) высшей ценностью.

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Установленный в Конституции РФ перечень прав и свобод незыблем и общеобязателен для деятельности чиновников. Данное положение означает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — прямая обязанность государства и всех государственных служащих. Работники государственного аппарата должны не только признавать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, но и соблюдать их, т.е., будучи облечены властными полномочиями, они должны защищать эти права и свободы.

По сути, данный принцип определяет главный смысл и содержание деятельности государственных служащих. Они должны служить прежде всего народу, обществу как носителю суверенитета и единственному источнику власти в стране (ст. 3 Конституции РФ).

В конечном счете, сущность принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина состоит в создании условий для активного участия населения в государственном управлении, в контроле над государственным аппаратом, в реализации на практике равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от национальности, пола, расы, языка социального происхождения, имущественного и должностного положения, политических убеждений, религии, места жительства и т.д.

Принцип равного доступа граждан к государственной службе — важная конституционная норма (ст. 32), подчеркивающая демократизм системы государственного управления России. Данное положение соответствует требованиям Международного пакта о гражданских и политических правах (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 1966 г.), согласно которому каждый гражданин без какой-либо дискриминации и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность быть допущенным в своей стране к государственной службе. С помощью данного принципа во многом реализуется конституционное право российских граждан участвовать в управлении делами государства и общества.

Это означает, что при поступлении на государственную службу и ее прохождении запрещена всякая дискриминация. Граждане РФ, владеющие государственным языком, имеют равный доступ к государственной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами государственного служащего.

Этот принцип означает право всех граждан России на получение любой аппаратной должности в государственных органах. Но нельзя трактовать данное право декларативно и слишком расширительно. Следует различать: общие требования при поступлении на государственную службу — это рассматриваемая норма; специальные квалификационные требования — образование, опыт работы, знания, навыки и т.д. Общие положения о равенстве прав на доступ к государственной службе не исключают ограничений, которые касаются особых случаев. В действительности по квалификационным требованиям и установленным критериям не все граждане РФ могут быть приняты на государственную службу.

Право равнодоступности граждан к государственной службе реализуется только в соответствии с их способностями, заслугами и профессиональной подготовкой. Российским законодательством установлены социальные, медицинские и процедурные ограничения, не позволяющие тем или иным гражданам состоять на государственной службе России (гражданам иностранного государства, лицам моложе 18 лет, лицам, не знающим государственного языка, недееспособным, имеющим серьезное заболевание, отказывающимся от оформления допуска и т.п.). Главное условие — чтобы человек отвечал квалификационным требованиям, предъявляемым к данной должности государственной службы.

Равный доступ к государственной службе важен также для предотвращения или ограничения бюрократизации и коррупции в органах государственной власти. Через механизм равнодоступности граждан к государственной службе должны отсекаться от административной власти коррумпированные слои бюрократии и приходить новые здоровые силы. Инструментом реализации принципа равнодоступности к государственной службе является конкурс — конкурентный отбор при поступлении на государственную службу и на замещение вакантных должностей государственной службы.

Отсутствие вакансий должностей государственной службы является сдерживающим фактором для реализации рассматриваемого принципа. По мере приближения к главным и высшим должностям число должностей, а значит, вакансий резко уменьшается. Становится призрачной и возможность доступа для человека к высоким должностям государственной службы.

Провозглашение этого демократического принципа не означает его автоматической реализации. Равное право доступа к государственной службе — это стартовая юридическая возможность для человека, а не реальность. В жизни, по данным социологических опросов, лишь единицы респондентов — государственных служащих говорят о соблюдении этого принципа а четверть опрошенных служащих — о полном несоблюдении.Комментарий к Федеральному закону № 58-ФЗ от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральному закону от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации». М.: РАГС. 2005. С. 303..

Принцип единства правовых и организационных основ государственной службы требует прежде всего законодательного закрепления единого подхода к организации государственной службы. Это означает, что основные требования к организации и функционированию государственной службы, закрепленные в Конституции РФ и федеральном законодательстве, являются едиными и общеобязательными для федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Федерации, для всех видов государственной службы и всех ветвей государственной власти. Региональное законодательство о государственной службе не может выходить за рамки обще федерального правового поля.

Данный принцип означает, кроме того, взаимодействие и взаимообусловленность правовых и организационных основ государственной службы РФ.

Правовые основы государственной службы включают в себя правовой статус государственной службы, правовое положение государственных служащих, конституционные принципы и правовое регулирование прохождения государственной службы и ряд других моментов.

Организационные основы — это организация государственной службы, ее организационные принципы, должности, реестр должностей, процедуры прохождения, управление, формирование кадрового состава создание кадрового резерва, оценка персонала.

Смысл данного принципа заключается в том, чтобы организационному построению государственной службы дать прочное современное правовое обоснование. Это означает, что организационная система государственной службы должна строиться, функционировать и развиваться совместными усилиями законодателей, администраторов и ученых под эгидой политической власти.

Принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы — новый в государственной службе России, он подтверждает единство и взаимосвязь всех уровней публичной власти в стране. Муниципальная служба, будучи самостоятельной административной властью, максимально приближенной к населению, встроена в единую систему государственного управления в стране. Государственная и муниципальная служба выполняют схожие социальные функции. У них очень много общего в организации и функционировании. Поэтому они обязаны взаимодействовать.

Данный принцип означает, что работники государственного аппарата должны постоянно взаимодействовать с аппаратом органов местного самоуправления, особенно в решении вопросов социального обеспечения граждан, поскольку социальные обязательства государства перед населением реализуются в большей степени на муниципальном уровне.

Пути и способы взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы России в современном законодательстве сформулированы нормативно2Федеральный закон № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Ст. 7..