Городское самоуправление в России

ВВЕДЕНИЕ

Действующая Конституция  нашей страны определила местное  самоуправление как один из элементов  основ конституционного строя, как  самостоятельную форму осуществления  народом принадлежащей ему власти. Кроме того, она закрепила важное положение в отношении местного самоуправления: в пределах своих полномочий оно самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти.

Объектом изучения данной дипломной работы является городское самоуправление в России. Предметом исследования является Алтайский край и в частности его столица - городской округ Барнаул.

Цель     и     задачи     исследования. Основная цель      настоящей работы состоит в раскрытии места городского самоуправления в общей системе местного самоуправления в России, содержания городского самоуправления на основе анализа законодательства, а также практики соответствующих органов.

Поставленная цель определила ряд основных задач, имеющих научно-практическое и прикладное значение:

1) проследить становление  и развитие городского самоуправления на основе изучения опыта общественного управления городов в дореволюционной России, городских Советов в советский период, специфику перехода к современному городскому самоуправлению в РФ;

2) рассмотреть      конституционно-правовую      основу      городского самоуправления    путем    анализа    норм    Конституции    РФ, федерального законодательства,  законов о  местном  самоуправлении  отдельных  субъектов РФ и уставов городов;

3. раскрыть содержание городского самоуправления;
4. изучить полномочия городского самоуправления;
5. проанализировать систему и организацию городского самоуправления;

6) исследовать   основные    проблемы    городского    самоуправления    в России  и выработать рекомендации и  предложения по их решению.

Рассмотрение законодательных и уставных норм позволило показать устройство городского самоуправления в Российской Федерации, выявить его общие черты и особенности в отдельных городах. Анализу подверглись многие законы субъектов РФ, так или иначе обращенные к местному, в том числе городскому самоуправлению. Исследовались также различные нормативные акты органов городского самоуправления.

Проблемы, связанные со становлением института местного самоуправления в нашей стране, включая городское  самоуправление, уходят корнями в прошлое, без изучения которого сложно их решать. В связи с этим представляет интерес исторический опыт земских учреждений и общественного управления в городах России, начиная со времен Петра I, при разрешении данными органами социальных проблем, удовлетворении потребностей населения, развития благоустройства городов. Актуальными представляются и организация работы местных, в первую очередь городских Советов в советский период нашей истории.

Таким образом, актуальность темы работы обусловлена: недостаточной теоретической разработанностью проблем городского самоуправления; важностью уяснения специфики городского самоуправления; потребностью совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность городского самоуправления.

Актуальность усиливается  и тем, что результаты этой работы в виде научных рекомендаций и предложений могут быть использованы для правового обеспечения осуществляемой в стране реформы местного самоуправления.

Методологическая  основа исследования. В процессе работы были использованы исторический, сравнительно — правовой и технико — юридический методы научного познания, а также применен комплексный подход к рассмотрению изучаемых проблем.

Степень изученности  проблемы. В литературе имеются отдельные труды, касающиеся данной темы. Однако специальных работ, в которых исследовалось бы в целом городское самоуправление, его становление и развитие, пока нет.

В общеисторической литературе в той или иной мере освещается история  городского   самоуправления   в   работах   Н.А.   Нардовой   "Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века" (1984), В.Д. Калинина "Из истории городского самоуправления в России (17— начало 20 века)" (1994), Л.Е. Лаптевой "Земские учреждения в России" (1996) и некоторых других.

Можно воспользоваться делением отечественной литературы по местному самоуправлению на три группы: дореволюционная литература, литература советского периода и современные работы.

Дореволюционная литература достаточно богатая и охватывает широкий круг вопросов по местному самоуправлению. Так, деятельность земских и городских органов общественного управления рассматривалась в работах российских ученых и государственных деятелей: В.П. Безобразова, А.В. Васильчикова, А.Д. Градовского, А.В. Дамашке, А.В. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, С.А. Приклонского, В.О. Тотомианца и др. Их работы представляют большой научный и практический интерес и в настоящее время, так как в них уделяется значительное внимание изучению и решению проблем местного самоуправления, которые не утратили своей актуальности и сегодня.

В советское время  проблемы местного самоуправления изучались  в основном в аспекте советской  государственности, в силу того, что  идея местного самоуправления связывалась  с Советами, которые являлись органами государственной власти на местах, а рядом ученых характеризовались также и как органы общественного (народного) самоуправления. В работах ученых — юристов С.А. Авакьяна, А.А. Аскерова, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, В.Ф. Котока, М.А. Краснова, В А. Кряжко'ва, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А. И. Лепешкина, В.А. Пертцика, МИ. Пискотина, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и ряда других рассматривались вопросы организации и деятельности местных органов власти.

С началом муниципальной реформы в 80-х – 90-х годах отмечается повышенный научный интерес к местному самоуправлению. В трудах таких ученых - государствоведов, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Н.В. Постовой, А.Я. Слива, ЮЛ. Тихомиров, В.А. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др. рассматривались проблемы самоуправленческого характера статуса и компетенции органов местной власти. Эти ученые способствовали формированию отрасли современного муниципального права России. Однако в их трудах рассматривались лишь отдельные аспекты городского самоуправления.

Хотя сейчас имеется  большое количество работ по местному самоуправлению, городское самоуправление остается еще мало изученным. До сих  пор нет специального монографического исследования, в той или иной мере охватывающего комплекс вопросов, связанных с городским самоуправлением. Вопросам     городского     самоуправления     посвящено несколько журнальных статей; кроме того, имеется несколько диссертационных исследований, в той или иной мере, касающихся городского самоуправления. Все это также повлияло на выбор темы исследования и особенно обусловило при подготовке данной работы использование нормативно — правового материала ряда городов Российской Федерации.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. История развития  местного самоуправления в России

Исследователи не достигли единого мнения о времени зарождения самоуправления. Одни ведут отчет  российского городского самоуправления с рубежа XI – XII вв., от вольнодумства  двух русских феодальных республик – Новгорода  и Пскова. Они считали вече (от славянского «вет» – совет) органом народной власти, народоправства. Другие же видели в народном вече атрибут феодальной государственности.

В  XI – XII веках вече функционировали в Новгороде, Пскове и других российских городах, которые по своему устройству в целом напоминали другие средневековые европейские вольные города (например, Флоренцию, Гамбург, Бремен). Из всех городов Европы особняком стоял «Господин  Великий Новгород», первая и самая крупная в нашей средневековой истории республика. Следом по могуществу шел Псков и другие города. Именно эпоху развития вечевых республик можно считать отправной точкой в истории развития местного самоуправления в России.

Реформы Петра I и местное самоуправление

Со времени Петра I в России существовали три системы  местного управления – бюрократическая, земская и сословная, которые  переплетались друг с другом и  нередко утрачивали свой первоначальный характер: органы чисто сословные  исполняли обязанности по общему управлению; органы по своему происхождению земские, по служебному положению и характеру деятельности иногда не отличались от бюрократических. Первою реформою местного управления при Петре I было учреждение 30 января 1699 г. бурмистрской палаты в Москве и земских изб в городах. Состав их был выборный. Избы собирали доходы и заведовали повинностями, лежавшими на «купецких и промышленных людях». Управление делами города, как целого, на них возложено не было. В 1719 г. губернии были разделены на провинции, под управлением воевод, в руках которых сосредоточились все функции управления. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно взаимодействовать сноситься с органами центрального управления. Уездную администрацию составляли земские комиссары, писаря, надзиратели; все эти чины избирались дворянством. Бюрократический элемент совершенно упразднил деятельность земских изб и привел городское хозяйство в полный упадок. Петр, «дабы рассыпанную сию храмину паки собрать», учредил по городам выборные магистраты, а в С.-Петербурге – главный магистрат (1721). Суд вообще был изъят из рук губернаторов и воевод и вручен выборным ландрихтерам и надворным судам.

При преемниках Петра  уничтожается выборный суд и судебная власть передается губернаторам и воеводам (1727); упраздняются также и главный, и городовые магистраты. Губернаторы и воеводы делаются единственными носителями власти; в городах и уездах сохраняются, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.

Местное самоуправление при Екатерине II

Екатерина II сначала отдельными мерами, а потом широко задуманной реформой пересоздала все местное  управление на началах децентрализации. Эта реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 года (вторая его часть издана в1780 году), жалованою грамотой дворянству (1785 г.) и грамотою на прав и выгоды городов (1785 г.). Общий строй местного управления, установленный этими законами и сохранившийся во многом до конца XIX века сводился к следующему.

Во главе губернии был поставлен генерал-губернатор, наделенный в качестве «государева наместника», весьма широкими полномочиями по надзору за всем местным управлением и судом. Действительное управление было возложено на губернаторов, высшим в губернии учреждением являлось губернское правление - по делам чисто административным, и казенная палата по делам финансовым; чины их назначались правительством; значительная часть дел управления была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборный. Уездное управление, в лице исправников и «нижних земских судов» (чисто административное учреждение), было тоже выборным. Выборные судебные учреждения представляли весьма сложную организацию. Дворянство при Екатерине впервые получило корпоративное устройство. Были учреждены губернские и уездные дворянские собрания, для выбора должностных лиц местной администрации и суда, для обсуждения вопросов, предлагаемых от правительства, и для заведования сословными нуждами. Для управления сословными делами учреждались предводители (губернские и уездные), дворянские депутатские собрания и опеки. Города также получили сословное кооперативное устройство, все дела местного хозяйства и полиции были переданы «общегородской думе» и ее исполнительному органу, «шестигласной думе»; но в то же время были установлены городничие и полицмейстеры, отношения которых к думе не были твердо выяснены. Судебным органом в городе являлся выборный магистрат.

Основные начала екатерининской реформы: децентрализация, избрание должности, самостоятельность суда были искажены при Павле I. Александр I по восшествии на престол вернулся к началам децентрализации и самоуправления и к екатерининским учреждениям. В течение первой половине XIX века учреждения эти подверглись массе частичных переделок, в общем значительно изменивших их характер. Надзор генерал-губернатора, в силу широты предоставленных ему полномочий и их неопределенности, принял в высшей степени личный и самовластный характер; после нескольких попыток реформировать эту должность, она была исключена в 1837 г. из числа общих губернских должностей и оставлена как исключение, в виду тех или иных политических условий, лишь на окраинах. Общий надзор за губернскими установлениями перешел к министрам. Полномочия губернаторов и губернских установлений были несколько изменены обширным наказом губернаторам 1837 г. и учреждением губернских правлений 1845 г. Дворянские выборы происходили под подавляющим вниманием губернаторов, и выборные должностные лица по своему положению ничем не отличались от назначенных.

Местное самоуправление при Александре II

К концу царствования Николая I упадок городского управления дошел до невероятных пределов. Министерства и местная администрация почти  повсеместно фактически упразднили думы, передав их самовольно созданным учреждениям. Все это привело систему местного самоуправления в нерабочее состояние.

В первые годы царствования императора Александра II правительство  было занято подготовкою реформы  по освобождению крестьян. За нею последовала реформа местного управления, причем император Александр II остался верен принципам, которые пытались провести Петр I и Екатерина II: задачей его было «по возможности полное и последовательное развитие начал местного самоуправления», совершенным отделением суда от администрации. На этих началах состоялись реформы земская (1 января 1864 г.) и городская (16 июня 1870 г.). Общее заведование местными хозяйственными делами вверено выборным земскому (уездному и губернскому) собранию и городской думе, исполнительными органами которых являются избираемые соответственным собранием или думою управы (земские - уездные и губернские - городские). Избирательное право обусловлено имущественным цензом. В земстве выборы построены на сословном начале; освобождение крестьян позволило сообщить земскому представительству не узко-дворянский, как это было при Екатерине, но всесословный характер. Земские и городские учреждения не были подчинены местной администрации, но деятельность их, с точки зрения законности, была поставлена под властный контроль бюрократии, в лице министра внутренних дел и губернаторов. Несмотря на существенные недостатки организации городских и земских учреждений, они сыграли существенную роль в деле  упорядочения местного управления и удовлетворения нужд населения в области народного образования и медицинской помощи.

Между земскими и городскими учреждениями, с одной стороны, и  бюрократией - с другой, вскоре возникли столкновения, обуславливаемые различием  того духа, которым проникнуты те и другие. В значительной степени пищу для столкновений давала неопределенность земского и городского положений: пределы ведомства общественного управления были ими определены недостаточно ясно. Бюрократия прибегала к систематическому и не всегда согласному с духом земского и городового положений, все более и более ограничительному толкованию полномочий органов самоуправления, самостоятельность которых была, таким образом, существенно уменьшена.

Местное самоуправление при Александре III и Николае II

В царствование Александра III были пересмотрены и Земское положение (12 июня 1890 г.) и Городовое (11 июня 1892 г.).