Концепция разделения властей и ее реализация

При этом если изначальная  идея разделения властей, заимствованная у мыслителей прошлого, не нашла  детального выражения в тексте Конституции, то американская идея сдержек и противовесов разработана весьма основательно во всех ее проявлениях.

2. Реализация концепции разделения властей в законодательстве РФ

В Конституции Российской Федерации (ст. 10) последовательно проводится принцип разделения властей, согласно которому государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из названных ветвей власти самостоятельна и выполняет свои функции посредством особой системы органов и в специфических правовых формах. Власть в государстве должна быть одновременно и целостной, единой, и, наряду с этим, разделенной. Именно поэтому, наряду с тремя ветвями власти - законодательной, исполнительной и судебной, - обособленным остается институт главы государства.

Принцип разделения властей  заключается: во-первых, в обеспечении  эффективного, профессионального и независимого функционирования каждой ветви власти; во-вторых, в создании системы "сдержек и противовесов" во взаимоотношениях между разными ветвями власти с тем, чтобы исключить возможность возвышения какой-либо одной из них над другими, не допустить любой узурпации власти, любой диктатуры.

По своему содержанию система "сдержек и противовесов", предусмотренная в Конституции РФ и федеральных законах, представляет собой совокупность правовых ограничений в отношении конкретной ветви государственной власти. Так, законодательная государственная власть ограничивается принципами права и основами конституционного строя, довольно жесткой юридической процедурой законодательного процесса, которая регламентирует основные его стадии, порядок осуществления.

В системе противовесов важную роль призван играть Президент, который наделен правом отклонить  принятый закон и возвратить его  в Федеральное Собрание для повторного рассмотрения (отлагательное вето), в строго регламентируемом Конституцией порядке распустить Государственную Думу и назначить дату новых выборов. Значительна здесь и правосдерживающая роль Конституционного Суда РФ как судебного органа конституционного контроля, способного блокировать всякий неконституционный акт.

В отношении исполнительной власти используются ограничения ведомственного нормотворчества, запреты на регламентацию  ведомственными актами отношений, которые  подлежат урегулированию только законом. Сюда же можно отнести установленные в законе определенные сроки президентской власти, импичмент, вотум недоверия правительству и его отставку, запрет должностным лицам государства заниматься коммерческой деятельностью и т.п.¹⁴

Для судебной власти также  есть свои правоограничивающие средства, выражающиеся в Конституции, процессуальном законодательстве, в таких его гарантиях и принципах, как равенство всех перед законом и судом, презумпция невиновности, право на защиту, осуществление правосудия с участием народных заседателей, присяжных заседателей, гласность и состязательность процесса и т.д.

Согласно принципу разделения властей всякому органу, представляющему  определенную ветвь власти, запрещается  принимать на себя выполнение функций, принадлежащих по закону другому органу, относящемуся к иной ветви власти; пределы деятельности государственных структур ограничиваются их компетенцией.

Итак, разделение государственной  власти призвано обеспечить верховенство закона и как следствие - подчинение государства обществу и обеспечение прав и свобод личности.

Принцип разделения властей  получил широкое распространение  в конституционном законодательстве абсолютного большинства современных  государств как непременный атрибут  правового демократического государства. Принято считать, что принцип разделения властей, являясь основой функционирования государственного аппарата, выполняет роль политико-правового балансира, обеспечивающего гармоничное взаимодействие высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти между собой. Это во многом способствует стабилизации конституционных отношений, возникающих при осуществлении публичной власти. В нашей стране впервые в Декларации Верховного Совета РСФСР от 12 июня 1990 г. № 22-1 «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»¹⁵ провозглашалось, что построение в России демократического правового государства будет основываться на положениях теории разделения властей.

Само содержание и  политико-правовая функциональность принципа разделения властей до сих пор вызывают интерес, о чем свидетельствуют проводимые научные дискуссии¹⁶. Продолжают обсуждаться не только проблемы и перспективы реализации рассматриваемого принципа, но и его сущность.

Конституционное провозглашение принципа разделения властей как основы организации государственной власти в России стало определяющим в развитии отечественной государственности. Однако формальное провозглашение принципа разделения властей не свидетельствует о его скорейшей, как показало время, реализации в политико-правовой действительности отечественного государства. По критическому замечанию Е.А. Лукьяновой, провозглашение в Конституции принципа разделения властей является фиктивным, поскольку разделение властей не затрагивает одного его самого мощного носителя - Президента¹⁷. У нас сохраняется лидирующее положение главы государства, который "фактически возглавляет всю систему государственной власти в стране".

На практике реальное разделение властей в нашей стране только лишь складывается. В делении властей по горизонтали в современной России преобладает/доминирует исполнительная власть во главе с Правительством Российской Федерации. Сегодня в России законы принимаются Федеральным Собранием РФ, в состав которого входит Совет Федерации, состоящий из представителей исполнительной власти субъектов РФ и находящихся под их влиянием представителей законодательно-представительных органов субъектов РФ. В настоящее время основная часть законопроектов готовится в стенах министерств, ведомств, агентств и служб. По сути, исполнительная власть формирует законы, которые должна исполнять. А ведь законы должны обладать высшей юридической силой, готовиться и приниматься только законодательным (представительным) органом¹⁸.

Принцип разделения властей  предполагает распределение основных государственных управленческих функций (законодательных, исполнительных и судебных) между органами государственной власти таким образом, чтобы государственная власть была рассредоточена между несколькими ветвями во избежание узурпации ее в одном органе.

В связи с этим представляет интерес, насколько дифференцированы функциональные полномочия органов  государственной власти, осуществляющих исполнительную власть, в нашем случае федерального Президента и Правительства.

В соответствии с Конституцией 1993 г. исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство. Вместе с тем очевидно, во-первых, что исполнительная власть не очерчивается деятельностью только высшего федерального коллегиального органа исполнительной власти. Помимо Правительства РФ исполнительную власть осуществляют и иные федеральные ведомства (министерства, агентства, службы, комиссии и др.), а также и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

Проводимая административная реформа внесла также определенные коррективы в организацию исполнительной власти в России. Результатом ее стал не просто новый способ формирования глав субъектов Федерации, изменилась сама система взаимоотношений органов исполнительной власти между двумя ее уровнями (федеральным и региональным). Это нашло выражение в проявлении вертикали исполнительной власти, характеризующейся субординацией и юридической ответственностью. Данный фактор, по нашему мнению, прогрессивно сказывается как на самом развитии системы исполнительной власти, так и на модернизации отечественной государственности в целом.

Во-вторых, к числу  органов, осуществляющих исполнительную власть, следует также отнести  и Президента РФ. До сих пор конституционное  положение Президента в системе  высших органов государственной власти остается дискуссионным. Одни утверждают, что Президент выступает в роли арбитра в системе высших органов государственной власти¹⁹.

Самостоятельность ветвей государственной власти в субъектах  Российской Федерации определяется через независимость, финансовую и организационную обособленность органов, относящихся к отдельным ветвям власти. Кроме того, самостоятельность ветвей власти должна быть сопряжена с независимым положением должностных лиц, входящих в состав этих органов, которое рассматривается по следующим параметрам: способ приобретения полномочий, неприкосновенность, недопустимость замещения должностным лицом иных государственных и муниципальных должностей, срок действия полномочий должностного лица, порядок досрочного прекращения полномочий этого лица, органа публичной власти.

Как представляется, разделение властей, являющееся одной из основ  конституционного строя, также возможно рассматривать с точки зрения выделения в нем трех указанных  выше уровней. При этом теория разделения властей выступает в качестве базовой ценности, в соответствии с которой должны строиться реальные общественные отношения. Разделение властей как элемент основ конституционного строя характеризуется в качестве основного принципа, на основании которого учреждается система органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях. И наконец, конституционно-правовые институты и нормы, посвященные принципу разделения властей и имеющие формальное закрепление в Конституции и других нормативных правовых актах, составляют третий уровень.

Таким образом, разделение властей следует рассматривать  с учетом его многогранного характера  в контексте ценностного, функционального, институционального и нормативно-правового  аспектов. Сущность разделения властей  охватывает также конкретные конституционно-правовые отношения, возникающие в процессе обособления и взаимодействия ветвей власти.

В единстве власти и разделении властей нет противоречия. Единая государственная власть не подлежит механическому делению на части. Она дифференцируется в процессе своей реализации на отдельные функции: законодательную, исполнительную и судебную (функциональный аспект разделения властей). Эти направления деятельности осуществляют самостоятельные государственные органы, обладающие прерогативой в соответствующих сферах (организационный или институциональный аспект). Так, на уровне субъектов Федерации исключительными полномочиями по принятию региональных законов наделен парламент субъекта; исполнительно-распорядительную деятельность вправе осуществлять высший орган исполнительной власти во главе с высшим должностным лицом субъекта (руководителем этих органов); судебную власть реализуют конституционные (уставные) суды и мировые судьи.

Несомненна связь разделения властей и принципа политического  многообразия (плюрализма), частью которого является стремление к многопартийной системе. Есть основания утверждать, что в настоящее время Россия, к сожалению, еще далека от построения подлинной многопартийности. Как представляется, наличие множества партий, создаваемых лишь перед объявлением выборов, не выражающих интересы населения и не стремящихся к поддержке его определенных слоев, еще не является признаком многопартийности. Скорее, это черта множественности политических объединений, которая может быть сопряжена с наличием одной (двух) подлинных политических партий²⁰.

Итак, система органов  исполнительной власти в Российской Федерации представляет собой структурированную  совокупность федеральных органов  государственной власти и органов  государственной власти субъектов Федерации, основанную на принципах субординации, подчиненности и ответственности. Следует отметить, что своего рода связующим звеном между исполнительными органами государственной власти различного уровня выступает институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе.

Таким образом, по мнению Калинина А.Ю. существование в России президентской республики является оправданным, оправданной является и сила президентской власти, так как политическая реальность такова, что Президент в России не только глава государства, но и реальный арбитр в урегулировании политических разногласий между различными частями государственного аппарата²¹.

Необходимость выполнения Президентом функций политического  арбитра во многом оправдывает и  невозможность перехода современной России к чисто президентской форме правления, кода Президент не только глава государства, но и де-юре является главой исполнительной власти. Полное отождествление Президента с одной из ветвей власти, помимо, безусловно, положительного эффекта усиления его ответственности, будет иметь и отрицательные последствия. Будучи главой исполнительной власти, Президент не сможет быть арбитром в политических спорах между ветвями власти, т.к. его вмешательство в этом случае справедливо будет расценено как административное давление на парламент или суд.

В целом рассмотрение принципа разделения властей с позиций  исторической эволюции политического  сознания российского общества, а  также с позиций политической модернизации позволяет нам констатировать, что сложившаяся в современной России модель реализации принципа разделения властей является довольно разумной и представляет собой результат компромиссного сочетания современных мировых демократических идеалов и способности российского общества к их воплощению.