Конституционно - правовая характеристика российской федеративной системы

Необходимым формально-юридическим условием признания государства федерацией является закрепление этого качества в федеральной конституции. Конституционные доктрины большинства стран придают особое значение закреплению в основном законе федеративной природы государства. В федеральной Конституции Россия также определяется как «федеративное государство»38. Это положение относится к основам конституционного строя Российской Федерации, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. «В случае их изменения разрабатывается проект новой Конституции, которая принимается либо специально созываемым Конституционным Собранием, либо всенародным голосованием»39.

Определение государства федеративным в российской Конституции требует обоснования его федеративной природы, а также закрепления свойств, дающих возможность типологизировать модель российского федерализма. Эти качества предопределяются установлением в Конституции РФ принципов, структуры, способов и форм образования и функционирования федеративного государства.

Идеологическую основу федерации составляют конституционно определенные принципы. В Основном законе Российской Федерации конституционные принципы, предопределяющие модель федерализма, обозначены в главе 1. В системе данных принципов можно выделить принципы основ общественного и политического строя (общие конституционные принципы) и основ федеративного устройства (конституционные принципы федерализма). Применение общих конституционных принципов носит либо универсальный характер (принцип высшей ценности прав и свобод человека и гражданина), либо касается нескольких институтов конституционного строя. Так, можно выделить принципы, предопределяющие одновременно и особенности институтов гражданского общества в Российской Федерации, и отличительные черты федеративного устройства. К ним относятся принципы народовластия, разделения властей, равноправия граждан Российской Федерации, гарантированности местного самоуправления.

Конституционные принципы федерации — это принципы, определяющие федеративное устройство государства. Они обусловливают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Определение системы конституционных принципов российского федерализма — вопрос, по которому сегодня в отечественной юридической науке наблюдается весьма существенное разнообразие подходов. Если строго следовать юридической формализации данных принципов в Основах конституционного строя, то их перечень должен соответствовать содержанию ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации. В ней закреплено положение о том, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Представляется, что и по полноте охвата принципов, и по тому, как они сформулированы, изложенная система принципов не может быть признана совершенной. Во-первых, перечень принципов федеративного устройства, не ограничивается положениями ч. 3 ст. 5 Конституции РФ. К конституционным принципам федерализма относятся также государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73). Во-вторых, существует неясность в вопросе соотношения принципа государственной целостности с иными принципами федерации. Этимологическое толкование данного принципа дает основание включать в его содержание принцип единства системы государственной власти, принцип территориальной целостности, являющийся в свою очередь элементом государственного суверенитета, а также принцип единства конституционно - правовой системы.

 Исходя из изложенного, можно сформулировать следующие основные конституционные принципы российского федерализма: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, равноправие субъектов Российской Федерации, единство конституционно-правовой системы, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации. Между данными принципами существует тесная взаимосвязь. Именно их комплексная реализация позволяет обеспечить демократический и эффективный федерализм.

Важнейшей составляющей конституционных основ федерации является определяемая в Основном законе государства система разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Необходимое условие создания системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами — конституционно-правовое оформление.

Конституция государства обозначает общие контуры разделения государственной власти по вертикали, очерчивает рамки, придающие данной системе по сущности, форме и содержанию федеративные начала. Природа федерации, уровень развития федерализма предопределяются тем, каким образом учреждается система разделения государственной власти между федерацией и ее составными частями, кто выступает субъектами федеративных отношений, что закрепляется в качестве объектов разделения государственной власти, как размежевываются и структурируются предметы ведения по вертикали в федеральной Конституции, как и в каком объеме распределяется между Федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной на конституционном уровне государственной власти. С этой точки зрения особенности федеративного государства проявляются на основе таких важнейших параметров, как состав субъектов государственной власти — участников федеративных отношений, круг предметов ведения субъектов федеративных отношений и способы их разграничения, способы структуирования предметов ведения и степень централизации вопросов на федеральном уровне, правовые формы регулирования компетенции по установленным предметам ведения, виды и формы ответственности Федерации и ее субъектов. Эти и иные, связанные с ними характеристики в единстве позволяют обнаружить не только специфику конституционно установленной системы разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами применительно к условиям конкретного государства, но и особенности конкретной конституционной модели федерации. Формально-юридическая сторона определения конкретных элементов системы разделения государственной власти по вертикали между федерацией и ее субъектами связана с четким ответом в конституционных нормах на вопросы: "между кем делить", "что делить" и "как делить".

Федеративные отношения, с точки зрения субъектов, между которыми государственная власть делится по вертикали, дифференцируются в Конституции Российской Федерации на два уровня.

Первый уровень — отношения государственной власти, формируемые непосредственно между Российской Федерацией и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти. О Федерации и субъектах Федерации, как о сторонах государственной власти говорится в положениях основ конституционного строя Российской Федерации, определяющих структуру России как федерации, «принципы федеративного устройства»40, а также в большинстве статей главы 3 Конституции Российской Федерации, посвященной конкретным вопросам федеративного устройства Российской Федерации.

Второй уровень — отношения между непосредственными носителями государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Такими носителями могут выступать как народ («граждане Российской Федерации, составляющие политическую общность»41), так и органы государственной власти. Поэтому на втором уровне возможно возникновение следующих видов федеративных конституционно-правовых отношений: народ Российской Федерации и народ субъекта Российской Федерации, народ Российской Федерации и орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации и народ субъекта Российской Федерации, федеральный орган (органы) государственной власти Российской Федерации и орган (органы) государственной власти субъекта Российской Федерации.

Непосредственно о российском народе как носителе публичной власти говорится лишь в ч. 3 ст. 135 Конституции РФ, касающейся пересмотра положений ее глав 1, 2, 9.

О народе субъекта Российской Федерации как непосредственном носителе власти и участнике федеративных отношений в Конституции РФ не говорится. Между тем в российской Конституции можно встретить случаи необоснованного ограничения правосубъектности народа как носителя государственной власти субъекта Российской Федерации в федеративных отношениях. Так, «устав края, области, города федерального значения, автономной области и автономного округа принимается законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации»42. В данном случае конституционная норма носит императивный характер и исключает возможность принятия основного закона субъекта Российской Федерации путем референдума. Думается, что эта норма является недемократичной. Аналогичное замечание касается и жесткого порядка утверждения поправок к главам 3—8 Конституции РФ лишь органами законодательной власти субъектов Российской Федерации. Тем самым субъект Федерации лишается возможности наделения юридически значимым правом утверждения этих поправок непосредственно его народом.

При определении в Конституции РФ непосредственных носителей власти в федеративных отношениях основной акцент делается на регулировании отношений между органами государственной власти. В качестве субъектов федеративных отношений они определены в ст. 11, 15, 77, 78, 85, 104,125,134,136 Конституции Российской Федерации, и поэтому именно их статус более подробно будет рассмотрен в дальнейших главах данной работы.

Другой вопрос, ответ на который раскрывает еще один важнейший элемент системы разделения государственной власти по вертикали, связан с определением того, "что следует делить на федеральном конституционном уровне.

В вопросе "что делить" ключевыми для формирования федеративных отношений являются по меньшей мере три задачи. Во-первых, разделение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Во-вторых, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В-третьих, разделение конкретных объектов, в отношении которых либо с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы). Современная российская конституционная модель федерации решает только первую задачу, две другие переданы на усмотрение федеральных законов и иных уровней федерального регулирования. Сравнение с зарубежным опытом показывает, что в данном случае Россия не оказалась оригинальной и ее модель в целом соответствует мировым стандартам конституционного регулирования.

В отличие от разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами разделение компетенции между органами государственной власти и распределение конкретных объектов, в отношении которых реализуются властные полномочия, требуют большей конкретики, то есть степень детализации этих отношений предполагает адекватную форму правового регулирования — текущее законотворчество. Однако важным является в этом случае определение того, на каких принципах, в каких правовых формах и в каком порядке следует разграничивать компетенцию и объекты властеотношений. Отсутствие определенности в этих вопросах на базовом, то есть на федеральном конституционном уровне лишает систему разделения государственной власти по вертикали тех необходимых гарантий, что призваны обеспечить сохранение и развитие, а не уничтожение федеративных начал текущим законодательным регулированием.

Важный аспект определения единых правил разделения государственной власти по вертикали — правовое решение проблемы федерального конституционного регулирования предметов ведения федерации и ее субъектов. Особенности конституционного регулирования предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в значительной мере предопределяют тип российского федерализма. Центральную часть в системе разграничения предметов ведения, несущую функционально-регулятивную нагрузку, составляет круг предметов ведения. Именно по тому, как он распределен между Федерацией и ее субъектами, что включает в себя на каждом уровне, можно судить о том, является ли эта система разделения государственной власти моделью федеративного устройства и какова степень развитости федеративных отношений.

Структура и содержание круга предметов ведения предопределяются способами и принципами их разграничения, консолидирующими в себя идеи демократического федеративного устройства государства. Их особенности в свою очередь обусловлены необходимостью реализации вышеобозначенных базовых принципов федерации, составляющих основу разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. Так как принципы разграничения играют роль базовых критериев при определении круга предметов ведения для Федерации и ее субъектов, то адекватной для них правовой формой должна быть федеральная Конституция. Если способы и принципы разграничения предметов ведения формируют "идеологию" отношений разделения государственной власти по вертикали, то правовые формы регулирования предметов ведения и компетенции играют роль правовых рамок, наличие которых придает системе устойчивое функционирование и развитие. От выбора правовых форм регулирования предметов ведения и компетенции зависит уровень государственно-правовой значимости и защиты, а также степень стабильности установленного круга предметов ведения. По тому, как решаются эти вопросы в федеральной Конституции, можно судить о гарантиях федерализма.

Таким образом, конституционно - правовые основы разделения государственной власти между РФ и ее субъектами представляют собой систему федеративных отношений, определяемых федеральной Конституцией и составляющих устои федеративного устройства России. По своей значимости для формализации модели федерации эти отношения носят принципиальный характер. Поэтому весьма важно обеспечить полноту и качество их конституционного регулирования.

Заключение

Российская модель разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами, сложившаяся в процессе становления российского федерализма, отличается противоречивостью и несовершенством. С момента провозглашения суверенитета Российской Федерации в 1990 году неоднократно менялась государственная политика в сфере федеративных отношений: от децентрализации власти и расширения компетенции федеративных субъектов до максимальной концентрации на федеральном уровне. Соответственно формировались конституционно правовые основы (вертикального) разделения государственной власти и осуществлялось правовое регулирование федеративных отношений.

Сегодня в России господствуют две тенденции. Это тенденция жесткого унитаризма и тенденция сепаратизма. И каждая сторона пугает другую сторону. Одна пугает жестким унитарным, тоталитарным государством, а другая - распадом государства. И сделать выбор крайне тяжело. Выбор один - федерализм. В развитии российской федеративной государственности последних лет прослеживается тенденция на усиление централизации государственной власти, значительное сокращение компетенции субъектов, закрепленной Конституцией Российской Федерации. Проявление самостоятельности субъектов Российской Федерации, а, тем более, правовое закрепление в региональном законодательстве их суверенности в пределах, установленных самой федеральной Конституцией, рассматриваются как сепаратистские тенденции, создающие угрозу единству и целостности Российского государства. Подобная направленность государственной политики в такой исключительно сложной и острой сфере общественных отношений, как федеративные, в значительной мере обусловлена сложившимся позитивистским пониманием права и государства. Право рассматривается как позитивное право, как государственная воля, воплощенная в федеральном законе, общеобязательность которого детерминирована в первую очередь властно - принудительной силой государства, а не общественными потребностями и интересами федеративных субъектов и народов, проживающих на их территориях. Силовая парадигма детерминирует соответствующее понимание государства и его роли в современных условиях. Федеральная государственная власть превращается в абсолютную, тотальную и безграничную, что не свойственно для правого государства любой формы, тем более федеративного. В результате нарушается конституционный баланс федеральной и региональной власти, происходит неизбежное в этой связи развертывание и обострение противоречий между Федерацией и ее субъектами.