Конституционно – правовой статус, полномочия и организация деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Конституционно – правовой статус, полномочия и организация  деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Опубликовано 05.08.2011 автором alex999

[download id="5"]

Введение.

Природа Совета Федерации  такова, что позволяет говорить о  двух его значениях. Во-первых, это  федеральный конституционный орган  России, выражающий ее федеративно-государственный  характер. Отражая мнения и интересы субъектов Федерации, верхняя палата получила неофициальный, но вполне заслуженный  статус “палаты российских регионов”, посредством которой субъекты принимают  участие в федеральном законотворчестве и управлении страной. В этом суть федеративной составляющей природы  Совета Федерации. Другая ее составляющая в том, что верхняя палата российского  парламента есть государственный орган  всей Федерации. Ее акты направлены не отдельным субъектам, а всему  государству, Российской Федерации  в целом. Во-вторых, Совет Федерации  предстает в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные  Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции. Таким  образом, являясь федеральным государственным  органом, Совет Федерации одновременно выступает частью общероссийского  парламента.

Относительно Совета Федерации  много споров, амплитуда которых  в течение последнего времени  находится на стабильно высоком  уровне. Это объясняется различными факторами: Федеральным Законом  «О порядке формирования Совета Федерации  Федерального Собрания Российской Федерации», последовавшей за его принятием  ротацией всего состава палаты; избранием  нового руководства Совета Федерации. Интерес обусловлен также претензиями  палаты на новую, более решительную  роль в законотворческом процессе; усилением ее влияния как “доверенного лица” регионов в отношениях с  федеральным центром; организационной  перестройкой палаты и другими обстоятельствами. Таким образом, актуальность данной работы не вызывает сомнений. 

Мы использовали работы по конституционному праву России таких  видных ученых, как С.А. Авакьян, М.В. Баглай, О.Н. Кутафин, Е.И. Козлова.

Целью нашего исследования является определение конституционно – правового  статуса Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, выяснение проблем, связанных с этим, и пути их решения.  

§1. Порядок формирования Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации.

Совет Федерации основывается на паритетном представительстве субъектов  Федерации, каждый из которых представлен  в палате двумя членами — по одному от представительного и исполнительного  органов государственной власти.  Первый состав Совета Федерации был сформирован сроком на два года, что предусматривалось частью 7 раздела второго Конституции. Формирование состоялось посредством прямых выборов, проведенных на основании Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента РФ от 11 октября 1993 г. N 1626[1]. 8 августа 2000 года вступил в силу новый Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Палата состоит из представителей, избранных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, или назначенных высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации (руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации).

Согласно ст. 2, 3 и ч. первой ст. 5 ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»  член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации избирается соответствующим законодательным органом на срок полномочий этого органа, а если законодательный орган формируется путем ротации (т.е. переизбирается не целиком, а по частям — по половинам, по третям и т.д.), то на срок полномочий, установленный для однократно избранных депутатов этого органа. Член Совета Федерации, представляющий двухпалатный законодательный орган, избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

В 2004 г. было установлено, что  член Совета Федерации, представляющий однопалатный законодательный орган, должен быть избран не позднее трех месяцев со дня первого заседания  в правомочном составе этого  органа нового созыва, в том числе  в случае досрочного прекращения  полномочий предыдущего созыва, а  член Совета Федерации, представляющий двухпалатный законодательный орган  или законодательный орган, формируемый  путем ротации, — со дня истечения  срока, на который был избран предыдущий представитель соответствующего органа. В случае досрочного прекращения  полномочий члена Совета Федерации, представляющего законодательный  орган субъекта Федерации, новый  член Совета Федерации — представитель  этого органа должен быть избран в  срок, не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего  члена Совета Федерации.

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации  от законодательного органа субъекта Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем. В двухпалатном законодательном  органе кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации  вносятся на рассмотрение данного органа поочередно председателями палат. Группа депутатов численностью не менее  трети общего числа депутатов  может внести альтернативные кандидатуры  для избрания представителя в  Совете Федерации. Решение об избрании принимается тайным голосованием и  оформляется постановлением законодательного органа, а если он двухпалатный, то совместным постановлением обеих его палат.

Согласно ст. 4 и ч. 2 ст. 5 ФЗ[2], представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа) на срок его полномочий. Его решение о назначении представителя в Совете Федерации оформляется указом (постановлением), который (которое) в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации и вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа две трети общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя. Член Совета Федерации — представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации должен быть назначен в срок не позднее трех месяцев со дня вступления в должность высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации), включая случай досрочного прекращения полномочий предыдущего высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа), а в случае досрочной вакантности соответствующего мандата — не позднее трех месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего члена Совета Федерации.

При существующем подходе  федерального законодателя к регулированию  процедуры формирования Совета Федерации  часть процедур регулируется актами субъектов Федерации. Регламенты парламентов  субъектов РФ разнообразно подходят к регламентированию процедуры: некоторые регулируют процедуру  прекращения полномочий представителя  от законодательной власти в Совете Федерации, в иных субъектах различными актами регулируется правовой статус члена Совета Федерации[3].

Введение нового порядка  образования Совета Федерации не положило конец дискуссии о том, каким образом он должен формироваться. Принятый порядок соответствует  конституционной конструкции образования  Совета Федерации: по два представителя  от законодательной и исполнительной власти. Однако насколько это представительство  и порядок формирования соответствуют  ст. 3 Конституции РФ, закрепляющей единственным источником власти многонациональный  народ России и в виде одной  из высших форм непосредственного волеизъявления – выборы.

Так или иначе, это вопрос будущего, а сегодня, вероятно, следует  вести речь о качественном совершенствовании  принятого законодательного регулирования  формирования верхней палаты. Поскольку  существует описанная выше разноголосица  в регламентации субъектами процедур, возможно, стоит отказаться от регулирования  процедуры рассмотрения кандидатур в состав верхней палаты парламента регламентами органов законодательной  власти субъектов Федерации, как  это предусмотрено в настоящее  время. Целесообразно общие для  всех субъектов процедурные положения  поместить в Федеральный закон  «О порядке формирования Совета Федерации  Федерального Собрания Российской Федерации»[4]. 

§2. Полномочия Совета Федерации  Федерального собрания Российской Федерации.

Представляется, что целесообразно  выделять две группы полномочий Совета Федерации. Первая группа полномочий —  это полномочия, которые обе палаты в установленной последовательности решают вместе. Таковыми являются полномочия в законодательной сфере. Во вторую входят те, которые каждая палата решает одна, независимо от деятельности другой палаты. В нее входят полномочия, которые М.В. Баглай характеризует  как специальные, и полномочия, которые  С.М. Шахрай называет полномочиями, связанными с организацией деятельности палат. Таким образом, первую группу полномочий Совета Федерации составляют его  права и обязанности по обеспечению  определенных стадий законодательного процесса, вторую — полномочия, закрепленные в ст. 102 Конституции РФ[5].

По мнению ряда ученых, Совет  Федерации обладает меньшим объемом  полномочий в законодательной сфере. При этом С.М. Шахрай сводит их к рассмотрению принятых Думой законов, одобрению  или неодобрению таких актов. Представляется, что такой подход к роли Совета Федерации в данной сфере несколько упрощен[6]. Компетенция палат парламента не должна оцениваться только путем перечисления закрепленных за ними полномочий. Ее следует оценивать исходя из значимости соответствующих полномочий. В том, что полномочия Совета Федерации весьма существенны, сомневаться не приходится. Ведь, как правило, без его одобрения федеральные законы не приобретают всех присущих законам признаков. Значимость этой процедуры подтверждается тем, что она выделяется в качестве самостоятельной стадии парламентского законодательного процесса.

Основы деятельности Совета Федерации как палаты Федерального Собрания РФ определены в Конституции  РФ. При этом у Совета Федерации  на два специальных полномочия больше, чем у Государственной Думы. Заметим, что в ст. 102 Конституции не употребляется  термин «полномочия», тем не менее  именно они перечисляются в ее ч. 1 данной статьи. Здесь определены те полномочия Совета Федерации, которые  он осуществляет самостоятельно, независимо, в частности от согласия другой палаты Федерального Собрания — Государственной  Думы[7]. Конечно, в ряде случаев осуществлению Советом Федерации указанных полномочий должно предшествовать какое-то юридическое событие или юридический факт, включая действия других государственных органов, однако решение Совета Федерации ни от воли, ни от действий этих органов не зависит. Оно представляет собой властный акт и обладает юридической силой.

Так, в частности, Совету Федерации  предоставлено право утверждения  изменения границ между субъектами Российской Федерации, утверждения  указов Президента Российской Федерации  о введении военного положения и  чрезвычайного положения. Дело в  том, что изменение границ между  субъектами РФ может затронуть федеральный  интерес или интересы третьих  субъектов Федерации. Такая возможность  вытекает, в частности, из наличия  договоров между РФ и ее субъектами относительно разграничения предметов  ведения и полномочий, в результате чего может изменяться правовой режим  объектов, расположенных на территории, которая переходит от одного субъекта Федерации к другому. Возможны и  иные причины заинтересованности РФ и третьих ее субъектов в определенном решении данного территориального вопроса. Совет Федерации призван  интегрировать интересы всех субъектов  Федерации. Возможность введения военного положения Президентом РФ предусмотрена  частью 2 ст. 87 Конституции. Указанное  положение Конституции обязывает  Президента незамедлительно сообщить о введении военного положения на территории РФ или в отдельных  ее местностях палатам Федерального Собрания. Очевидно, что Совет Федерации  должен оценить обоснованность этой меры в целом и целесообразность отдельных ее составляющих. Ему принадлежит  окончательное решение вопроса. Соответствующие решения по перечисленным  вопросам оформляются Советом Федерации  постановлениями. Его право принимать  такие ненормативные акты закреплено в ч. 2 названной статьи Конституции  РФ. Особенность реализации данной части компетенции Совета Федерации  в том, что она не обусловлена  предшествующей деятельностью другой палаты парламента. Исключение составляет лишь вопрос об отрешении Президента РФ от должности.

К конституционным полномочиям  Совета Федерации относится его  право на участие в законодательной  деятельности на федеральном уровне, что вполне естественно, т.к. он является частью законодательного органа государственной  власти Российской Федерации.

Совет Федерации наделен  довольно обширными и весьма значимыми  полномочиями в законодательной  сфере. В соответствии со ст. 104 Конституции  он и его члены имеют право  внесения законодательной инициативы в Государственную Думу. Кроме  того, в соответствии со ст. 134 Конституции  Совет Федерации или группа членов СФ численностью не менее 1/5 от общего состава этой палаты имеют право  вносить предложения о поправках  к гл. 3-8 Конституции РФ[8].

Статья 105 Конституции закрепляет право Совета Федерации на рассмотрение принятых Государственной Думой  федеральных законов. Реализация этого  права гарантируется на конституционном уровне путем возложения на Государственную Думу обязанности направлять принятые федеральные законы в пятидневный срок на рассмотрение Совету Федерации. При этом Совет Федерации вправе одобрить их либо отклонить. В связи с наделением такого рода полномочиями Совет Федерации осуществляет сдерживающую функцию по отношению к Государственной Думе и к другим субъектам права законодательной инициативы на федеральном уровне. Ведь без его одобрения их инициативы не могут стать законами.

К числу федеральных законов, которые в соответствии со ст. 106 Конституции РФ в обязательном порядке  рассматриваются Советом Федерации, относится федеральный закон  о федеральном бюджете на очередной  финансовый год. Данное конституционное  положение нашло развитие в Бюджетном  кодексе РФ. Этому вопросу посвящены  ст. 207-209 Кодекса. В них установлено, что Совет Федерации при рассмотрении федерального закона о федеральном  бюджете на очередной финансовый год голосует по вопросу его одобрения  в целом и после этого в  течение пяти дней со дня одобрения  направляет Президенту РФ для подписания и обнародования[9].

Статья 107 Конституции РФ предоставляет Совету Федерации  право участвовать совместно  с Государственной Думой в  преодолении отлагательного вето Президента РФ в случаях отклонения им федеральных  законов. Статьей 108 Конституции Совет  Федерации наделяется правом участия  в одобрении федеральных конституционных  законов.

Совет Федерации наделен  определенными полномочиями в кадровой сфере. Назначение на должность судей  Конституционного, Верховного и Высшего  Арбитражного судов — прерогатива  Совета Федерации, получившая отражение  в п. «ж» ч. 1 ст. 102 Конституции. Благодаря  этому «в руках» верхней палаты оказалось  формирование высшего звена всей судебной системы страны. Полномочие Совета Федерации, получившее наибольшую известность, связано с назначением  на должность и освобождением  от нее Генерального прокурора РФ и его заместителей. Процедура  их назначения очень сходна с порядком назначения судей вышеуказанных  судов, тем не менее она регулируется отдельной группой регламентных норм (ст. 179-183 Регламента СФ). Следующее  полномочие – на формирование иных государственных органов и должностных  лиц. Согласно ст. 102 Конституции, назначение на должность и освобождение от должности  заместителя Председателя Счетной  палаты и половины состава ее аудиторов  — прерогатива Совета Федерации.