Конституционно-правовое регулирование организации и проведения референдумов в Российской Федерации

Понятие местного референдума, равно как и понятие  других форм осуществления местного самоуправления, обладает своими отличительными признаками.

Первый признак - это непосредственное осуществление  гражданами муниципальных образований  власти, источником которой в соответствии с Конституцией Российской Федерации является народ всей страны. Власть реализуется в данном случае путем прямого волеизъявления посредством голосования. При этом каждый гражданин, имеющий право решающего голоса, участвует в референдуме лично.

Второй признак  состоит в том, что в референдуме  принимают участие только те граждане, которые проживают на территории данного муниципального образования.

Третий признак  указывает на локальность территории, где проводится местный референдум.

Четвертый признак ограничивает сферу влияния референдума вопросами местного значения. Ибо законодательство о местных референдумах, о местном самоуправлении прямо указывает, что на местных референдумах решаются (обязательный референдум) или обсуждаются (консультативный референдум) вопросы местного значения⁴⁰.

Принципы проведения местных референдумов установлены  Конституцией РФ, Федеральными законами «Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ», «Об  основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме граждан РФ». В соответствии со ст. 3 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», принятого Государственной Думой 5 сентября 1997 г. (в редакции ФЗ от 30 марта 1999 г.), гражданин Российской Федерации участвует в референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие гражданина в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на граждан с целью принудить их к участию или неучастию в референдумах, а также на их свободное волеизъявление. Закон в ст. 5 закрепляет за всеми гражданами равное право на участие в референдуме. Учтены в законе принципы гласности и законности.

1. Право граждан  на участие в местном референдуме является непреложным правилом при его проведении. В соответствии со ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, вправе голосовать на местном референдуме, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных действиях по подготовке референдума. При этом гражданин может участвовать в местном референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Не имеют  права участвовать в местном  референдуме граждане, признанные судом  недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

2. Непосредственное  участие граждан в референдуме.  Этот принцип закреплен в ч. 3 ст. 22 названного Федерального закона. В соответствии с указанной  статьей «граждане участвуют  в местном референдуме непосредственно». В данной норме закреплен механизм прямого волеизъявления, который предоставляет каждому гражданину право участвовать во всех мероприятиях по подготовке и проведению местного референдума лично. Каждый выражает свою волю самостоятельно, принимая то или иное решение во время, например, голосования. Граждане действуют не через какие-либо создаваемые органы или формируемые съезды, конференции, а самостоятельно.

3. Принцип добровольного  участия граждан в местном  референдуме закреплен в ч. 3 ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с указанным законом граждане участвуют в местном референдуме на добровольной основе. Законы о местном самоуправлении, о местных референдумах субъектов Российской Федерации в большинстве своем раскрывают понятие этого принципа таким образом: «никто не вправе оказывать принудительное воздействие на участие или неучастие гражданина в референдуме».

Участие в референдуме  предполагает наличие у гражданина только права, но не обязанности. Поэтому принуждение к участию или неучастию в референдуме считается незаконным действием.

4. Принцип свободного  волеизъявления означает, что каждый  гражданин, обладающий правом  на участие в местном референдуме, голосует по своему собственному усмотрению, руководствуясь внутренним убеждением. Никто не вправе принуждать граждан голосовать вопреки их воле. Выбор решения - это право каждого гражданина, и реализует он это право самостоятельно, без вмешательства других субъектов правоотношений.

5. Принцип тайного  голосования тесно связан с  принципом свободного волеизъявления. Тайное голосование обеспечивает  гарантию реализации свободного волеизъявления.

В соответствии с ч. 4 ст. 22 Федерального закона «Об  общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.

6. Принцип гласности  осуществляется всеми органами  и на всех этапах подготовки и проведения местного референдума.

Осуществление принципа гласности при проведении референдума означает, что вся  деятельность ведется открыто и  что граждане муниципального образования систематически и всесторонне информируются о решениях, принимаемых различными органами. Реализация принципа гласности способствует обеспечению законности при проведении местного референдума. Изучение гражданами принятых решений и осуществляемых мер по подготовке и проведению референдума дает им возможность зафиксировать факты нарушений законов, уставов муниципальных образований и потребовать от соответствующих органов и должностных лиц их устранения. В случае невыполнения требований граждане вправе обратиться в суд за восстановлением нарушенного права. Это право закреплено в ст. 45 Конституции Российской Федерации.

7. Принцип законности означает, что местный референдум проводится в строгом соответствии с действующим законодательством. Законодатель выступает одной из главнейших гарантий подлинного народовластия, имеет огромное значение для обеспечения конституционного права граждан на участие в управлении государственными и общественными делами. Принцип законности закреплен в Конституции Российской Федерации. Его действие распространяется на все государственные органы, органы местного самоуправления, должностных лиц различных организаций, объединений. Часть 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации, определяя главенствующую роль закона в обществе, провозглашает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы⁴¹.

Решение о проведении местного референдума, согласно ч. 2 ст. 22 Федерального закона «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования.

Часть 3 ст. 1 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» закрепляет норму, согласно которой местный референдум назначается органом местного самоуправления. При этом не указывается, каким именно органом - представительным или исполнительным. Эта коллизия, созданная федеральным законодательством, дает основание органам власти субъектов Российской Федерации устанавливать в законах о местном самоуправлении, о местном референдуме свой порядок назначения местного референдума. Назначение местного референдума представительным органом местного самоуправления предусмотрено в законах о местном самоуправлении большинства субъектов Российской Федерации⁴².

Для подготовки и проведения местного референдума  формируются комиссии местного референдума  и участковые комиссии.

В соответствии с Федеральным законом «Об  основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации» (ст. 23) комиссии референдума формируются  представительным органом местного самоуправления. Аналогичный порядок формирования предусмотрен в законах субъектов Российской Федерации о местном референдуме. Выборный орган местного самоуправления, согласно закону, обязан назначить не менее одной трети состава комиссии местного референдума. Кроме того, он должен принять решение о включении в состав комиссии местного референдума исходя из поступивших предложений избирательных объединений, избирательных блоков, фракций представительного органа местного самоуправления по одному представителю от общественных объединений и блоков⁴³.

Таким образом, в соответствии с действующими конституционными нормами концепция государственного устройства Российской Федерации базируется на трехуровневой организации публичной  власти. Народ Российской Федерации  непосредственно осуществляет свои властные полномочия путем федеральных, региональных и местных выборов, референдумов, иных форм прямого волеизъявления. В РФ, наряду с общегосударственными интересами признаются общие интересы населений отдельных территориально обособленных частей государства (субъектов РФ и муниципальных образований) и гарантируется защита этих интересов. При этом из норм Конституции о государственном устройстве РФ следует, что интересы населения субъектов РФ и муниципальных образований признаются и гарантируются в качестве самостоятельных интересов, не являющихся ни соподчиненными, ни подчиненными общефедеральным интересам.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение

Проведенное исследование общественных отношений конституционно- правового  института референдума в современной России, позволяет сделать следующие основные выводы и предложения.

В демократических  государствах, к числу которых  относится и Россия, проведение референдума  является одной из основных форм участия  народа в контроле за осуществлением государственной власти.

Референдум  является, одним из важнейших средств  прямой, непосредственной демократии и дает возможность народу выразить свою волю непосредственно, путем голосования. Однако значение референдума не следует  переоценивать. Вопросы, выносимые  на референдум, могут быть не всегда доступными для всесторонней оценки со стороны рядовых избирателей, они могут не просчитать всех политических последствий принимаемого решения. Проведение референдума требует полной гласности, справедливой публикации различных мнений, большой предварительной работы по разъяснению формулы референдума и его последствий. Референдум по такому сложному вопросу, как принятие Конституции, проводимый без предварительного обсуждения населением в парламенте или в иных органах, образованных из представителей различных групп населения, может дать отрицательный результат: на референдуме может быть одобрена реакционная конституция.

Действующий в  настоящее время Федеральный  конституционный закон от 28 июня 2004 года «О референдуме Российский Федерации» ужесточил и осложнил условия проведения референдума. Данный закон сохраняет требование ст. 10 Закона «О референдуме РСФСР» от 16 октября 1990 года о необходимости сбора инициативной группой двух миллионов подписей граждан для инициирования процедуры референдума, однако население Российской Федерации за прошедшие 14 лет неуклонно сокращается и число граждан, которые могут быть инициаторами референдума, не должно оставаться неизменно высоким. В связи с вышеизложенным, считаю необходимым внести поправку в ст. 8 Федерального конституционного закона «О референдуме Российский Федерации» о численности граждан - инициаторов референдума Российской Федерации на уровне не более одного миллиона человек.

Также вышеуказанный  закон устанавливает, что граждане РФ, желающие поставить вопрос о проведении референдума, должны образовать инициативную группу по проведению референдума, состоящую из региональных подгрупп, создаваемых более чем в половине субъектов Российской Федерации. В каждую региональную подгруппу инициативной группы по проведению референдума должно входить не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории того субъекта Российской Федерации, где образована региональная подгруппа⁴⁴. Однако в реальности в субъектах Российской Федерации численность населения неодинакова. Для малонаселенных с некомпактным проживанием граждан субъектов Российской Федерации требование о численности инициативной группы в 100 граждан трудно выполнимо. Поэтому предлагаю в ст. 15 ФКЗ «О референдуме Российский Федерации» установить численность региональной подгруппы инициативной группы по проведению референдума в 50 человек.

Беспрецедентным в истории правовой регламентации  институтов непосредственной демократии в России является требование п. 5 ст. 15 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года о необходимости нотариального удостоверения подписей указанных участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы, поэтому считаю, что данное требование необходимо отменить.

В соответствии со ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 года «Об основных гарантиях избирательных  прав и права на участие в референдуме  граждан Российской Федерации», членами  комиссий с правом решающего голоса не могут быть: лица, не обладающие правом на участие в референдуме; депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; выборные должностные лица; судьи, прокуроры; члены и уполномоченные представители инициативных групп по проведению референдума; лица, выведенные из состава комиссий по решению суда; лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, а также лица, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о референдумах - в течение одного года со дня вступления в силу решения (постановления) суда о назначении административного наказания. Круг ограничений, предъявляемых к членам комиссий референдума с совещательным голосом, установленных статьей 27 Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 года, значительно уже. В нем не упомянуты лица, имеющие неснятую или непогашенную судимость, подвергнутые в судебном порядке административному наказанию за нарушение законодательства о референдумах, таким образом, исходя из смысла данного закона, данные лица могут быть членами комиссий с правом совещательного голоса, используя которое они в состоянии влиять на характер решений, принимаемых комиссиями референдума. Подобное решение вопроса представляется неаргументированным и нецелесообразным. Я считаю, что требования, предъявляемые к членам комиссий референдума с правом как решающего, так и совещательного голоса, должны быть идентичны.