Конституционный контроль

Таким образом, отличие  американской системы конституционного контроля от действующей в других странах, заключается, прежде всего, в том, что такой контроль доверен всему судебному аппарату и конституционное правосудие не выделяется из общего правосудия, поскольку все дела, какова бы ни была их природа, разрешаются одними и теми же судами и, по сути, в одних и тех же условиях.

. Континентальная модель конституционного контроля

Европейская система предполагает учреждение специальных  судебных или квазисудебных органов конституционного контроля¹³. Такими органами являются, например, Конституционный суд Италии, Конституционный трибунал в Польше, Высший конституционный суд в Египте, Конституционный совет во Франции, Федеральный конституционный суд в Германии.

Конституционное правосудие стало неотъемлемой чертой характеристики абсолютного большинства  новых независимых государств на постсоветском пространстве. Институт специализированного конституционного контроля предусмотрен основными законами 14 государств из 15 бывших союзных республик (кроме Туркменистана). В 13 странах — в Армении, Азербайджане, Грузии, Кыргызстане, Молдове, Узбекистане, Украине, России и др. - это конституционные суды, в Казахстане - Конституционный Совет.

В последнее  время «европейская» система  проникла и в Латинскую Америку: специальным конституционным судом  является Федеральный верховный  трибунал по Конституции Федеративной Республики Бразилии 1988 года, политическая конституция Колумбии 1991 года предусмотрела  именно Конституционный суд, в качестве конституционного суда действует конституционная  палата Верховного суда правосудия Коста-Рики.¹⁴

Укушов M.K. Указ. соч.

В федеративных государствах такие органы могут  создаваться и субъектами федераций. Например, в германской земле Гессен согласно ее Конституции 1946 года конституционный контроль возложен на Государственную судебную палату, а согласно Конституции Свободного Государства Саксонии (другой германской земли) 1992 года - на Конституционную судебную палату.¹⁵

Специализированный институт конституционного контроля был впервые представлен в 1919 г. специально организованным с этой целью судебным органом, не входящим в систему судов общей юрисдикции, - Высшим конституционным судом Австрии.¹⁶

Теоретическое обоснование "европейской" модели судебного конституционного контроля, предполагающей образование специального органа, осуществляющего полномочия в рассматриваемой области, -Конституционного Суда, было дано австрийскими учеными Г. Кельзеном и К. Эйзенманом.

По  мысли Г. Кельзена, "современные Конституции содержат не только правила, касающиеся органов и процедуры законотворчества, но и перечень основных прав человека и индивидуальных свобод... Поэтому Конституция - это не только свод основных процедурных правил, но также и ядро материального права"¹⁷. Гарантия действенности Конституции должна покоиться главным образом на возможности беспрепятственного аннулирования противоречащих ей актов. Но ни в коем случае нельзя доверять аннулирование неправомерных актов тому самому органу, который их принял. Если говорить иначе, то парламент (законодательный орган) является одной из заинтересованных сторон в конституционно-правовом споре, и он не может быть "судьей" в собственном деле". Государственным органом, могущим выполнять такие функции, может быть только Конституционный Суд - специальный орган, отличный как от Парламента, так и от обычных судебных учреждений. На высказываемые мнения о том, что деятельность Конституционного Суда несовместима с суверенитетом Парламента в сфере законотворчества, Г. Кельзен отвечал: "Не может быть речи о суверенитете какого-либо отдельного государственного органа, поскольку суверенитет принадлежит государственному строю в его совокупности... Законодательство подчинено Конституции точно так же, как правосудие или государственная администрация подчинены законодательству", и "если вопреки этому продолжаются утверждения о несовместимости конституционного правосудия с суверенитетом законодателя, то это делается просто для того, чтобы замаскировать подсудное желание политической власти, сконцентрированной в законодательном органе, не допустить, чтобы ее как-то ограничивали нормы Конституции, что явно противоречит природе и сущности позитивного права"¹⁸. Судебный конституционный контроль, по мысли Г. Кельзена, не является властью во всех ее объемных характеристиках, а выполняет роль контрбаланса или "негативного законодателя".¹⁹ Аннулирование закона не означает создание общей нормы, но существенное различие между законотворчеством и аннулированием законов по мотивам неконституционности состоит в том, что свободное нормотворчество, характерное для законодателя, полностью исключается в конституционном судопроизводстве, так как в отличие от законодателя - творца права -деятельность "негативного законодателя" полностью детерминирована и ограничена рамками Конституции в направлении восстановления нарушенной конституционной законности²⁰.

Теоретическая концепция  Г. Кельзена сыграла большую роль в образовании первого в Европе Конституционного Суда Австрии в 1919 г. Год спустя подобный орган был учрежден в Чехословакии. После Второй мировой войны Конституционные Суды были образованы в Германии, Италии, Испании, Болгарии, Венгрии, Румынии, Чехии, Словакии, большинстве стран СНГ.

Основными чертами  европейской модели конституционного контроля являются:

1) создание специального судебного органа конституционного контроля - Конституционного Суда, не входящего в судебную систему или занимающего в ней автономное положение. Полномочия в сфере конституционной юрисдикции в концентрированной форме осуществляются этим органом. В федеративных государствах подобные органы могут 
создаваться как на общефедеральном уровне, так и в субъектах федерации. Таким образом, применительно к "европейской" модели можно говорить об осуществлении конституционного правосудия - особой деятельности специальных судебных органов в сфере конституционного контроля;

2. судебный конституционный контроль для органов конституционного правосудия - не одна из побочных функций наряду с другими, как у судов общей юрисдикции в "американской" модели, а единственная;
3. конституционные суды, учитывая их функциональное предназначение, образуются способом, отличным от формирования судов общей юрисдикции. Нередко он предполагает участие государственных органов, относящихся к различным ветвям власти. В состав конституционных судов избираются (назначаются), как правило, профессора права, государственные чиновники высокого ранга, другие высококвалифицированнь1е юристы;

4) особенности правового положения конституционных судов 
обусловливают процессуальный порядок их деятельности, отличный от всех 
иных судебных процедур, который именуется конституционным 
судопроизводством;

5) конституции и законы европейских стран предусматривают, что 
решения органа конституционной юрисдикции носят общеобязательный 
характер, то есть обязательны не только для сторон по делу, как этосвойственно "американской" модели, а для всех субъектов права. Признание какого-либо правового акта не соответствующим Конституции непосредственно влечет за собой утрату им юридической силы.

Почему  Европа XX века не восприняла американскую модель конституционного контроля? Ведь так или иначе, больше века во всем мире полномочия конституционного контроля осуществляли суды общей юрисдикции. На этот вопрос пытались ответить многие. В одном случае ответ искали в  плоскости разнохарактерного восприятия понятий "закон" и "конституция". В другом - акцент ставился на особенностях судоустройства и деятельности судей (особо выделяя степень независимости суда и способность судей вынести решение по вопросу конституционности закона). В третьем случае на первый план выносился характер поставленных перед обществом данной страны задач и характерные особенности их решения.

По  мнению ученых, бурные перемены в общественной жизни начала XX века - в условиях разделения властей выдвинули на первый план не только решение вопроса, связанного с конкретными интересами конкретного человека и относящегося только к нему, но и проблему общественной стабильности и стимулирования динамичного  развития общества путем обеспечения  конституционности законодательного пространства. На первый план был выдвинут лозунг: "стабильность государства, динамизм развития".²¹

Поскольку "европейская" модель предполагает создание особых органов судебного конституционного контроля и специальную процессуальную форму их деятельности, то ее отличает большее, чем в "американской" модели, многообразие видов осуществляемого  контроля.

Во-первых, законодательством  может допускаться возможность  не только последующего (хотя этот вид  является основным), но и предварительного контроля, который осуществляется до вступления правового акта в юридическую  силу.

Во-вторых, судебный конституционный контроль носит  в основном постановляющий характер, однако допускаются и некоторые  его консультативные формы, предполагающие необходимость последующего рассмотрения соответствующих решений уполномоченными  государственными органами и устранение ими установленных конституционных  нарушений.

В-третьих, допускаются как факультативные, так и обязательные виды судебного  конституционного контроля. Последние  предполагают, что осуществление  того или иного конституционного контрольного полномочия является обязательной частью той или иной государственно-правовой процедуры (например, отрешения от должности  высшего должностного лица, установления результатов выборов или референдума  и т.д.). При этом для реализации такого полномочия, как правило, требуется  обращение заинтересованного органа государственной власти, в редких случаях оно осуществляется по инициативе самого Конституционного Суда.

Характерная особенность этой модели не только в том, что контроль осуществляется специализированным органом. Особую важность приобретает то обстоятельство, что  существенно меняются также и  формы, и характер контроля. В частности, только "европейской" модели присущи, как отмечалось, формы превентивного, абстрактного и обязательного контроля.

Благодаря такому подходу конституционный  контроль приобретает целостный, комплексный  характер, не связан с каким-либо конкретным судебным делом и предполагает возможность  проверки норм, которые даже ни разу не применялись, по обращениям уполномоченных государственных органов и должностных  лиц.

Таким образом, "европейская" модель судебного  конституционного контроля в отличие  от "американской" всегда подразумевает отделение конституционно-контрольной деятельности от обычного правосудия. Положительной чертой этого является то, что особые организационные условия осуществления конституционных полномочий обеспечивают более квалифицированное судебное разрешение этой категории дел. Недостатком "европейской" модели является необходимость для заинтересованных лиц, управомоченных законом (прежде всего для граждан), затрачивать дополнительные усилия (организационные, материальные и другие) для обращения в конституционные суды²².

Несмотря  на это, именно данная модель организации  судебного конституционного контроля получила наибольшее распространение  в новейший исторический период.

Проблемы конституционного контроля.

Основная функция конституционного контроля - способствовать формированию такой системы государственной  власти, в которой гарантированы  верховенство Конституции, защита неотъемлемых прав и свобод человека, созданы  необходимые предпосылки для  устойчивого и динамичного развития общества на основе верховенства права, принципов разделения, избираемости и подотчетности властей. Органы конституционного контроля – своеобразный часовщик, который настраивает разболтавшиеся государственные механизмы. Однако и этот «часовщик» в своей работе тоже не всегда совершенен, как в зарубежных странах, так и в России существует ряд проблем, связанных с организацией органов конституционного контроля, их деятельностью и взаимодействием с другими составляющими государственной машины.

Во-первых, конституционный контроль как целостная система может  быть дееспособным только при необходимой  и достаточной функциональной сбалансированности. Имеется в виду не только место  и роль специализированных институтов судебного конституционного контроля, но и функциональная роль законодательной  и исполнительной властей, других конституционных  субъектов, а также порядок и  традиции сохранения нравственных, национальных и духовных ценностей. Последние  имели исключительно важное значение в обеспечении системной устойчивости общественного развития на основе рациональных ценностей в течение многих веков, но, к сожалению, в новой действительности существенно теряют размах прежнего воздействия.

Второй аспект заключается в  том, что конституционный контроль как система, как совокупность сложных  и требующих гармоничного функционирования органов, имеющих разные правомочия, может существовать и результативно  действовать только при наличии  определенных предпосылок. Из них необходимо выделить следующие: глубина и системность  конституционного упорядочения общественных отношений; приверженность демократическим  принципам развития общества; наличие  определенной среды конституционной  демократии; независимость конституционного контроля, его всеобъемлющий характер, доступность членам общества и др.

Отдельно хотелось бы сказать о проблеме независимости органов конституционного контроля. Как механизм, предназначенный для сохранения законности и реализации демократических принципов, конституционный контроль не должен подвергаться влиянию каких-либо ветвей власти, органов и должностных лиц. Учитывая современную тенденцию к усилению исполнительной власти, этот принцип не всегда оказывается соблюден в связи с системой назначения членов органа конституционного контроля или в связи с лоббированием важными должностными лицами своих законопроектов, конституционность которых оспаривать не рискуют.

Также не последнюю роль играет, какой вид конституционного контроля используется в стране. Особенно это относится к странам, где  осуществляется только последующий  надзор: неконституционные нормативные акты (особенно акты органов исполнительной власти, в частности принимаемые в порядке делегированного законодательства) действуют иногда десятилетиями, прежде чем возникает вопрос об их конституционности.

Наконец, в практике самих  органов конституционного контроля бывают случаи, когда в принятых ими решениях неверно истолковываются  положения конституций. Косвенно об этом свидетельствуют особые мнения членов конституционных судов, довольно частое принятие решений при минимальном  перевесе голосов.

Важное значение имеет обеспечение целостности системы, четкой функциональной взаимосвязи между ее основными звеньями, рациональное взаимодействие при обеспечении сбалансированности системы в динамике, а также институциональная гармоничность системы конституционного контроля. Изучение международного опыта формирования и функционирования системы конституционного контроля в XX веке, а также сложившейся ситуации в странах молодой демократии наглядно показывает, что, к сожалению, многие проблемы конституционного контроля рассматриваются и решаются поверхностно, не обеспечивается последовательность в реализации принципа разделения властей, что в итоге не приводит к желаемым результатам, к установлению дееспособной системы самозащиты общественного организма.

Если в США конституционный механизм работает весьма успешно, то в странах молодой демократии, таких как страны постсоветского пространства существует множество проблем, связанных как с особенностями менталитета и правового сознания, так и рядом объективных причин. Стихийность, с которой страны бывшего СССР были вынуждены адаптироваться к новым условиям после его распада, оправдывает, на мой взгляд, ряд проблем и в российском государственном устройстве.

Страны, не имеющие достаточного опыта построения демократии и не обладающие обширной теоретической  базой, разумеется, обращаются к опыту других, однако это не всегда приводит к ожидаемым результатам. Непродуманная рецензия правовых институтов может вызвать и явно отрицательные последствия для граждан не только в правовой, но и в экономической и социальной областях. Так, например, попытка ряда балканских стран ввести у себя после Второй мировой войны кодифицированные акты французского образца с их либерально-индивидуалистическим духом не увенчались успехом, так как эти акты находились в явном противоречии с патриархальными традициями и обычаями многих из этих государств.