Основания и порядок досрочного прекращения полномочий главы государства

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Аналитическая записка

 

на тему: «Основания и порядок досрочного прекращения полномочий

главы государства»

 

 

           

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

 

Характер и объем полномочий главы государства зависит от особенностей его конституционного статуса и от формы правления, существующей в определенной стране. Главы государств формально наделяются широкими полномочиями в сфере законодательной, исполнительной, судебной власти и внешнеполитической деятельности. В президентских и смешанных республиках глава государства всегда наделен широкими и реальными властными полномочиями.

Президентство является относительно молодым институтом как в российской, так и украинской конституционно-политической практике. Он вызывает к себе особо пристальный интерес. Президент является высшим должностным лицом страны, гарантом Конституции, обладающий неприкосновенностью. Это означает, что никто не может применить в отношении главы государства физическое или психическое насилие, его нельзя задержать, обыскать, арестовать, привлечь к любому виду правовой ответственности. Наконец, Президента нельзя свергнуть, нельзя отстранить от исполнения обязанностей. В связи с его особым статусом, его уход с поста может быть только легитимным, установленным соответствующим порядком.

Продолжительность нахождения главы государства у власти, включающая основания досрочного прекращения исполнения полномочий, непосредственно характеризует его статус, отражает существующий в государстве конституционно-правовой режим, влияет на уровень развития государственной демократии.

Полномочия Президента государства могут быть прекращены по разным основаниям. Как правило, эти основания предусматриваются законами. Однако на практике имеют место случаи, когда полномочия президента прекращаются по основаниям, не предусмотренным законодательством.

Например, первый и последний Президент СССР М.С. Горбачев сложил с себя полномочия в связи с ликвидацией СССР, хотя Конституция СССР 1977 года не предусматривала такого основания прекращения существование самого государства.

Примером нелегитимного прекращения полномочий президента может служить утрата власти в результате революции, когда власть президента или насильственно ликвидируется, или переходит в другие руки в результате ее захвата вопреки закону.

Правовыми основаниями прекращения полномочий Президента являются те основания, которые предусмотрены законодательством (выборы другого президента, уход в отставку, упразднение поста президента и др.). Такие основания требуют отлаженного и надежного механизма обеспечения непрерывности президентского властвования.

Цель данной работы: Провести сравнительный анализ законодательства Российской Федерации и Украины, регулирующего основания досрочного прекращения полномочий Президента.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Характеристика законодательства Российской Федерации и Украины по вопросу досрочного прекращения полномочий главы государства.

 

В истории российского президентства имело место два высших акта государства, регулирующих конституционно-правовой статус Президента: Конституция РСФСР 1978 года и Конституция РФ 1993 года.

Применительно к рассматриваемому институту досрочного прекращения полномочий главы государства в Российской Федерации можно сказать, что это довольно сложный, комплексный институт, в который входят в качестве самостоятельных субинститутов такие правовые образования: отставка главы государства, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие полномочия и отрешение от должности.

Срок нахождения Президента Российской Федерации у власти начинается с момента принесения им присяги, чему предшествуют его выборы. Выборы Президента РФ проводятся согласно Федеральному закону от 10 января 2003 года №19- ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (с изм. от 02 апреля 2014 года). Их назначает Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Решение о назначении выборов принимается не ранее чем за 100 дней и не позднее, чем за 90 дней до дня голосования. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия. В случае не назначения Советом Федерации Федерального собрания выборов Президента Российской Федерации в установленные законом сроки, выборы назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в третье или четвертое воскресенье марта, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента Российской Федерации.

В данном случае видно, что имеется несколько органов, которые вправе назначить выборы Президента, тем самым, сведя к нулю возможность неограниченного нахождения Президента у власти, сверх законно установленного срока.

В российском государстве по Конституции РСФСР 1978 года срок полномочий Президента составлял 5 лет (статья 121-2), в первоначальной версии Конституции РФ он составлял 4 года, но с середины 2000-х годов, начали вестись разговоры по поводу увеличения этого срока до 6 лет, в частности Президент Д. А. Медведев в Послании Федеральному Собранию РФ 2008 года предложил его увеличить.

В конституции 1993 года вопрос о досрочном прекращении полномочий Президента раскрыт в ч.2 ст. 92, где дается исчерпывающий перечень этих оснований:

1) в случае его отставки;

2) стойкой неспособности  по состоянию здоровья осуществлять  принадлежащие ему полномочия;

3) отрешения от должности.

Из смысла редакции Конституции РСФСР от 10 декабря 1992 года, статьи 121-11 этими основаниями являлись: отрешение Президента от должности; отставка Президента; невозможности осуществления им своих полномочий; смерть Президента.

Сравнивая эти две Конституции можно понять, что в данном вопросе Конституция 1978 года была более совершенной с точки зрения того, что расширен перечень оснований досрочного прекращения полномочий главы государства, в частности, предусмотрено такое основание досрочного прекращения полномочий Президента как его смерть.

При анализе действующего законодательства, непосредственно федерального закона от 12 февраля 2001 года «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи», отсутствие этого основания может повлечь за собой трудности, связанные с оказанием социальных гарантий и материального обеспечения членов семьи умершего президента. Это связано с тем, что в статье 1 этого закона сказано: правовые, социальные и иные гарантии будут предоставляться членам семьи Президента только в случаях истечения срока нахождения его у власти, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия и отставки. В этом законе имеется статья, связанная с обеспечением членов семьи президента после его смерти, но она распространяется на случаи, когда смерть его наступила уже после сложения им своих полномочий.

Получается, что если смерть Президента наступила во время исполнения им своих полномочий, то нет соответствующей нормы регулирующей гарантии членов его семьи. В России подобной ситуации не случалось, но, по моему мнению, все же стоит законодательно урегулировать этот недостаток в нормативно-правовых актах.

Также в Основном законе 1978 года установлено еще одно основание, как «автоматическая» утрата Президентом полномочий в случае роспуска или даже приостановления им деятельности законно избранных органов власти. Ничего подобного в ныне действующем законодательстве не предусмотрено.

По части 3 статьи 92 Конституции Российской Федерации: во всех случаях, когда Президент Российской Федерации не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства Российской Федерации. Конституция ограничивается лишь одним лицом, которое сможет замещать Президента. Но как быть, если Председатель Правительства также не сможет приступить к исполнению этих обязанностей. Следует обратиться к опыту предыдущей Конституции, в который круг лиц, могущих приступить к исполнению обязанностей Президента, когда тот не может их выполнять, более широк. К ним согласно статье 121-11 относятся: Вице – президент; Председатель Совета Министров; Председатель Верховного Совета.

Такой подход более удачен, ведь оставлять страну без главы исполнительной власти было бы крайне нецелесообразным.

Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации не имеет права распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации, соответственно несколько ограничен в выполнении президентских функций.

Заслуживает внимание и норма о принятии решения об отставке Правительства Российской Федерации. Ведь без труда можно предположить, что данная норма не будет действовать в момент, пока Председатель Правительства будет замещать должность Президента, так как вряд ли он отправит в отставку федеральное Правительство, которое он же и возглавляет. Аналогичная ситуация складывается с постановлениями и распоряжениями Правительства, в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, Федеральным конституционным законам, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации, которые могут быть отменены Президентом, но никак не Председателем Правительства, который это Правительство и возглавляет.

Также следует обратить внимание на то, что Конституция не предусматривает принесение присяги лицами, исполняющими обязанности Президента в случае досрочного прекращения полномочий избранного Президента и временно исполняющими такие полномочия.

Сравнивая институт импичмента по Конституции РСФСР 1978 года и Конституции России 1993 года, можно сказать следующее: он существенно отличался от ныне действующего, прежде всего наличием более широких оснований ответственности.

Так, по Конституции РСФСР 1978 года такими основаниями являлись: нарушение Конституции; нарушение законов; нарушение присяги.

Также по Конституции РСФСР была упрощена процедура применения этого института – решение принимал Съезд народных депутатов РСФСР на основании заключения Конституционного Суда.

Конституционный Суд также выступал фигурантом при даче заключения о наличии у соответствующего федерального должностного лица стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять связанные с его должностью полномочия – по представлению Государственной медицинской комиссии. Эта норма вытекала из статьи 165-1, которой 21 апреля 1992 года была дополнена Конституция ССФСР 1978 года. Что касается ныне действующей Конституции 1993 года, то такая норма в ней отсутствует.

По вопросу, касающемуся российского опыта регулирования оснований досрочного прекращения полномочий главы государства, можно констатироваться следующее: данные основания могут иметь место быть только в случае прекращения полномочий Президента ранее установленного срока его нахождения у власти.

Сравнивая Конституции 1978 года и 1993 года, среди недостатков Конституции 1993 по сравнению с Конституцией 1978 года можно выделить:

- отсутствие такого основания как смерть Президента, что вызывает спорные вопросы по поводу регулирования гарантий членов семьи Президента, прекратившего исполнение своих обязанностей;

- сужен круг лиц, которые могут приступить к исполнению обязанностей Президента, когда тот не может их выполнять;

- сужен круг вопросов, по которым возможен импичмент.

 

А сейчас рассмотрим законодательство Украины по данному вопросу.

Президент Украины избирается сроком на пять лет. Его полномочия, как правило, прекращаются по истечении этого срока. Президент Украины исполняет свои полномочия до вступления на пост новоизбранного Президента Украины.

Возможно досрочное прекращение полномочий Президента Украины при наличии оснований, предусмотренных Конституцией Украины и соблюдение конституционно определенной процедуры.

Согласно ст. 108 Конституции Украины основаниями досрочного прекращения полномочий Президента Украины являются: 1) отставка, 2) невозможности исполнения своих полномочий по состоянию здоровья; 3) устранение с поста в порядке импичмента; 4) смерть.

Отставка Президента Украины - добровольное прекращение им своих полномочий Заявление Президента Украины об отставке должно провозглашаться им лично на заседании Верховной Рады Украины. Эта конституционная процедура учитывает мировой опыт досрочного прекращения полномочий Президента.

Юридический факт невозможности исполнения Президентом Украины своих полномочий по состоянию здоровья как основание досрочного прекращения его полномочий должен устанавливаться на заседании Верховной Рады Украины в условиях гласности и открытости. Этот факт может подтверждаться решением, принятым большинством от ее конституционного состава.

Основанием для принятия такого решения Верховной Радой Украины является письменное представление Верховного Суда Украины по обращению Верховной Рады Украины и медицинское заключение. Само по себе медицинское заключение не является основанием для досрочного прекращения полномочий Президента Украины Необходимо еще и письменное представление Верховного Суда Украины, которое содержит юридическую оценку медицинскому заключению.

Одной из самых сложных процедур досрочного прекращения полномочий Президента Украины процедура отстранения его с поста в порядке импичмента, т.е. отстранение от должности, поста. Согласно ст. 111 Конституции Украины Президент Украины может быть смещен с поста Верховной Радой Украины в порядке импичмента в случае совершения им государственной измены или другого преступления.