Основные направления участия общественной палаты РФ в законотворческом процессе

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ УЧАСТИЯ  ОБЩЕСТВЕННОЙ

ПАЛАТЫ РФ В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ

В демократическом государстве, когда возможности общества гарантируются на законодательном уровне, следует признать, что обеспечение интересов, прав и свобод российских граждан при выработке и осуществлении государственной политики в принятии наиболее оптимальных законов посредством привлечения представителей общественности, бесспорно, направлено на успешное решение задач в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Эффективная практическая помощь государства в реализации Федерального закона «Об Общественной палате в Российской Федерации» вполне согласуется с идеями «экспертизы законопроектов представителями общественности», озвученными еще в 2001 г. на гражданском форуме. Законотворческий  процесс  –  понятие  многогранное.  Это  совокупность действий, охватывающих как зарождение идеи законопроекта и его подготовку, так и прохождение в парламенте государства законопроекта, превращение его в закон после подписания и обнародования главой государства. В законотворческом  процессе  традиционно стадию законодательного  процесса определяют  как относительно  обособленный  этап разработки,  принятия  и опубликования законов, урегулированный нормами конституционного права таким образом, что только завершение процедурных действий одного этапа позволяет перейти к следующему. Именно поэтому стадии законодательного процесса детально регламентированы по субъектному составу, срокам, ха-

рактеру действий, правам и обязанностям участников. Вместе с тем, определяя в качестве участников законодательного процесса  органы  государства  нельзя  исключать  из  данного  процесса  общество. Естественно, что есть специальные государственные органы, специально со-

здаваемые либо для того, чтобы  принимать законы, парламенты, либо для Гуманитарные и социальные науки 2011. № 3 163того, чтобы участвовать в их подготовке и прохождении, чем они занимаются наряду с иными направлениями своей деятельности (глава государства, правительство, нередко и отраслевые органы исполнительной власти, порой также и суды). При этом суверенитет народа воплощается в том, чтобы лишь изредка самому принимать законы на референдуме, в остальном же поручать функцию законотворчества и законодательствования специальным инстанциям, доверять им и не вмешиваться в соответствующие процессы. Увязанность законотворческих  процедур с соответствующими органами, а также лицами, задействованными в таких процедурах, опирается на то, что именно все они представляют наиболее квалифицированную часть общества – в плане подготовки текста акта, его последующего делового обсуждения и превра-

щения в закон.

Однако общество должно иметь возможность оказывать влияние на законотворческие органы. Степень и формы влияния могут быть различными, однако всегда оно предполагает прежде всего возможность помощи законодателям, а также осуществление функций общественного контроля за их деятельностью. Поручая парламенту принятие законов, народ может быть, при необ- ходимости, и активным участником законотворческого и законодательного процесса.  Речь  идет  о  праве  народной  правотворческой  инициативы.  В Конституции РФ предусмотрено право граждан на обращение. Его суть состоит в том, что каждый вправе ставить перед государственными и муници-

пальными органами вопросы личного и общественно значимого характера. В определенной  мере  народная  правотворческая  инициатива  есть  разновидность коллективного обращения граждан. И все же лучше рассматривать народную правотворческую инициативу как самостоятельный институт по следующим  причинам.  При  просто  коллективном  обращении  (петиции)  его

предметом будет обычная проблема, и она может быть разрешена  правопри менительным  решением  органа  государственной  власти,  местного  самоуправления или же он начнет подготовку своего нормативного акта. При народной правотворческой инициативе граждане обязательно ставят вопрос опринятии нормативного акта. Они готовят проект акта, и сбор подписей идет

за то, чтобы именно этот проект был рассмотрен органом власти. Однако при

народной правотворческой инициативе предполагается значительно большее

число подписей граждан, которые надо собрать в поддержку проекта  норма-Гуманитарные и социальные науки 2011. № 3 164тивного правового акта, причем с использованием подписного листа установ ленной формы. А для органа власти может быть определен предельный срок,в рамках которого надо отреагировать на правотворческую инициативу.

Реализация обществом права  оказывать влияние на законотворческую деятельность в гражданском обществе реализуется не только путем прямого волеизъявления, но и через институты гражданского общества – общественные

организации и в частности через  Общественную палату РФ. Хотя формально

у Палаты нет права законодательной  инициативы в Государственной Думе,т.к. субъекты данного права обозначены в Конституции РФ (ст. 104), в соответствии с Законом об Общественной палате у нее достаточно большие возможности влияния на законотворчество. Это связано с ее возможностями выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское

значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений; проведения общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов

законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных

правовых  актов  органов  исполнительной  власти  Российской  Федерации  и

проектов правовых актов органов  местного самоуправления; выработки рекомендаций органам государственной власти Российской Федерации при определении приоритетов в области государственной поддержки общественныхобъединений и иных объединений граждан Российской Федерации, деятель-

ность которых направлена на развитие гражданского общества в Российской

Федерации.

Достаточно очевидно, что все  перечисленные направления либо прямо связаны с законотворческим и законодательным процессом, либо могут быть косвенными средствами воздействия на него. Общественная палата вправе: проводить слушания по общественно важным проблемам; давать заключения о

нарушениях законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам (что мешает при этом прийти к выводу, что и законы нуждаются в

совершенствовании). Думается, особенно существенное направление деятельности (не исключено, что и трений с законодателями) будет связано с правомГуманитарные и социальные науки 2011. № 3 165Палаты проводить экспертизу проектов законов, нормативных актов органов

исполнительной власти, в том  числе и федеральных. К тому же она вправе

приглашать руководителей федеральных  органов государственной власти, органов  государственной  власти  субъектов  Российской Федерации и органов

местного самоуправления на пленарные  заседания Общественной палаты. Ичто важно, есть право направлять членов Общественной палаты для участия  вработе комитетов и комиссий Совета Федерации, Государственной  Думы, атакже в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти впорядке, определяемом Правительством Российской Федерации.

Одним из основных инструментов достижения целей и задач, стоящих

перед Общественной палатой, является закрепленное право на проведение

экспертизы проектов федеральных конституционных законов и федеральных

законов, проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской

Федерации, а также правовых актов  органов местного самоуправления. Экспертная деятельность Общественной палаты носит предварительный характер и поэтому позволяет снизить или вообще устранить риски, связанные с

принятием нормативного правового  акта, нарушающего права, свободы и законные интересы как отдельных граждан, так и всего общества в целом.

Общественная экспертиза представляет собой целый механизм общественной  экспертной  деятельности  по  анализу  и оценке нормативных  и других

управленческих решений власти всех уровней на условия жизни  и реализацию

прав и законных интересов широких  слоев граждан и конкретных социальных

групп. Несомненно, вышеназванная  экспертиза  должна представлять  собой

комплексное  исследование  представителей  общественности  какой-либо

проблемы, процесса либо явления. С  другой стороны, проведение общественной экспертизы вряд ли становится возможным без привлечения экспертов, апо итогам ее проведения должно быть вынесено обоснованное заключение,которое бы соответствовало действующему законодательству РФ.

В результате проведения общественных экспертиз расширяется участие

населения в процессе принятия решений  на федеральном и региональном

уровнях, возрастает степень общественного контроля над принятием решений на различных уровнях, а также эффективность законодательного процесса. В целом повышается эффективность диалога власть - население, что осо6енно важно в условиях начавшейся реформы системы местного самоуправления в России, которая неизбежно потребует изменения стиля и методов ра-

боты органов местного самоуправления и обновления их кадрового состава.

«Гражданское  общество должно основываться  на развитых  формах общественной самоорганизации и саморегуляции, на оптимальном сочетании публичных и частных интересов при определяющем значении последних и при

безусловном признании в качестве высшей ценности такого общества человека, его прав и свобод»

Одной из основных особенностей общественной экспертизы является ее

направленность на выявление социальных условий и факторов развития ситуаций. Общественная экспертиза включает в себя принципы публичности и

открытости. Основная цель проведения экспертизы – защита интересов граждан при принятии и реализации решений органов государственной власти.

Для реализации этой цели является обязательным присутствие в числе экспертов представителей реально действующих на данной территории общественных объединений, отражающих интересы конкретных групп и категорий граждан. Проведение общественной экспертизы должно, как правило,

инициироваться институтами гражданского общества и проводиться в интересах как общества в целом, так и его отдельных социальных групп. Так,Т.В. Троицкая отмечает: «Условием, необходимым для проведения эффективной экспертизы, является наличие: заинтересованности в ее проведении,экспертного потенциала, достаточного для привлечения экспертов и обеспе-

чения их независимости, а также  информационной доступности» [2].Публичность  является необходимым качеством любой общественной экспертизы, потому что механизм ее реализации и закрепления не может быть

иным, кроме образования общественного мнения и завоевания его на своюсторону. Все попытки сделать итоги общественной экспертизы «обязательными для исполнения чиновниками» не увенчаются успехом, если не будут

найдены механизмы «навязывания»  результатов экспертизы органам государственной власти. В экспертных механизмах главным оружием являетсяпубличность. Есть такое понятие, как теория «рационального выбора», «рационального принятия решений». Даже если гражданин не является экспертом, он способен оценить, какое решение отвечает его интересам, а какое

нет. Если это решение представить  публично, то выработается ощущение доверия или недоверия к принимаемому решению. Несомненно, определяющим в этом направлении будет рассмотрение органами государственной власти и местного самоуправления заключений экспертизы с целью внесения соответствующих изменений. Смысл общественной экспертизы состоит не втом, чтобы «наказать» авторов того или иного документа, а в том, чтобы недопустить ошибочных решений. В данном понимании общественная экспертиза представляет собой некий фильтр, барьер неграмотных, непроработанных решений органов государственной власти и местного самоуправления.

Экспертизу нормативно-правового  акта следует рассматривать как  один изэлементов системы социального  порядка, функционально ориентированной

на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом воздействия.Общественная экспертиза позволяет общественности и власти эффективно

взаимодействовать,  переходить  от  взаимных  обвинений  к  конструктивному

диалогу. В связи с распространением деятельности общественных палат практика общественной экспертизы как одной из форм гражданского участия получает в настоящее время в России все большее распространение. Как свидетельствует региональный и муниципальный опыт, результаты общественной эксертизы могут иметь более серьезные последствия, не столько на федеральном,