Понятие и стадии правотворчества

  Правообразование – многогранная и сложная категория. Если ее рассматривать исторически, то это процесс изначального возникновения и развития права. В структурно-функциональном плане правообразование состоит в деятельности различных субъектов по совершенствованию права. Богмацера Э.В. полагает, что правообразование в содержательном плане шире, чем правотворчество. Поскольку  весь процесс формирования права не ограничивается лишь правообразованием. Многие правила поведения до своего закрепления в нормативных актах уже существовали в обществе, и регулировали определенные общественные отношения.  Нельзя не согласиться с точкой зрения Г.В. Назаренко, в соответствии с которой «правообразование - это естественно - исторический процесс формирования права, в ходе которого происходят анализ и оценка сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний»¹¹. В этой связи можно выделить основные отличия правотворчества от правообразования.  Первое отличие в временных рамках. Правообразование не ограничено ими и начинается до официального выражения норм права. В ходе развития общества возникают новые общественные отношения, которые правом еще не урегулированы и принимают различные формы. Постепенно в поведении субъектов этих отношений складываются более выгодные и привычные формы, затем возникают определенные правила регулирования таких отношений, которые впоследствии признаются и санкционируются государством. Второе отличие в объеме содержания процесса. Правообразование включает в себя как процесс, предшествующий правотворчеству, так и само правотворчество. И третье отличие состоит в том, что правообразование складывается из нескольких частей: анализ социальной ситуации; осознание необходимости её правового регулирования; общего представления о юридическом предписании, которое следует издать.

 Поскольку правообразование  – сложный и длительный процесс,  он проходит в два этапа. На первом этапе возникают новые отношения, правила, формы. Он не контролируется государством. Второй этап осуществляется в рамках законотворческой функции государства: определение потребности в правовом регулировании, подготовка, обсуждение, принятие и опубликование нормативных правовых актов. Однако, некоторые авторы выделяют отдельными этапами определение потребности в правовом регулировании и  правотворчество ( например,  Н.А.Пьянов¹²).

 Правообразование – это процесс  формирования права, следовательно, он проходит в своем развитии несколько этапов. Как правило, их три.

• Первый этап. Здесь возникает объективная потребность  в правовом регулировании общественных отношений. Такие отношения или недавно возникли или же раньше правом не регулировались. Разумеется, здесь еще не существует позитивного права, как такового, а формируется потребность в урегулировании определенных общественных отношений.
• На втором этапе происходит формирование правосознания, т.е. определенных правовых взглядов, идей о том, как должны регулироваться общественные отношения и какими правовыми средствами. Осознание необходимости правового регулирования общественных отношений  выражается в деятельности правотворческих органов и других субъектов. На формирование правосознания  о необходимости правового урегулирования тех или иных общественных отношений оказывает влияние деятельность политических  партий, общественных объединений, средства массовой информации, общественное мнение и юридическая наука.
• Третий этап, завершающий, представляет собой правотворчество. Когда наступило осознание потребности  в урегулировании общественных отношений правом, процесс переходит в стадию разработки и принятия соответствующих норм права соответствующими правотворческими органами.  

Таким образом, рассмотрев  точки  зрения различных авторов, можно подвести общий итог. Правотворчество не следует отождествлять с правообразованием, поскольку формирование права связано не только с созданием новых норм и воплощением в них воли государства, но и с зарождением каких – то определенных правил поведения еще в сознании людей, их историческое формирование.

Глава 3. Правотворческий процесс и его стадии.

§ 1. Вопрос о стадиях  правотворческого процесса в современной  юридической  литературе

Прежде чем говорить о стадиях правотворчества, необходимо еще раз обратиться к его  понятию и признакам. Так, например, Марченко М.Н. считает, что правотворчество – это процесс возведения государственной воли в закон, ее оформления в различных нормативно-правовых актах, а также процесс придания содержащимся в них правилам поведения общеобязательного характера. Автор подчеркивает, что одним из важнейших признаков правотворчества является возведение государственной воли в закон. Более конкретно трактует этот термин Морозова Л.А., как уже упоминалось в Главе 1, по ее мнению это деятельность государства по изданию, изменению и отмене нормативных правовых актов. В качестве признаков она выделяет: это монопольная деятельность государства, сознательно-интеллектуальная деятельность и это процессуальная деятельность. Такой подход несколько уже, чем подход Пьянова Н.А., который в своем учебнике подробнее рассматривает правотворчество, указывая в дополнение то, что это не только изменение, отмена или создание новых норм позитивного права, но также и санкционирование неюридических норм в качестве юридических. И в соответствии с этим выделяет следующие признаки: это определенная деятельность; это государственная деятельность; связана с возведением государственной воли в закон; направлена на создание норм права в целях упорядочения общественных отношений; осуществляется уполномоченными субъектами или народом; носит властный характер; регламентируется законодательством.

            Кратко рассмотрев данные точки  зрения, я пришла к выводу, что среди них нет неправильной или той, с которой я была бы не согласна, каждая в какой – то степени характеризует правотворчество и последняя точка зрения объединяет элементы, указанные в предыдущих  мнениях, а также вносит и свои дополнения. 

Вопрос о стадиях правотворческого процесса не имеет однозначного решения в современной юридической литературе.

По мнению Карташова В.Н. правотворческие  стадии представляют собой  «урегулированные процессуальными нормами (обычаями, традициями и т.п.), относительно обособленные во времени и пространстве, совершаемые в определенной последовательности правотворческие действия (операции), которые связаны с подготовкой, принятием и опубликованием нормативных актов»¹³.  Данное определение достаточно четко и понятно отражает сущность стадий правотворчества.

В литературе по теории государства  и права  выделяют различное число  стадий, от трех до девяти. В.М. Сырых  называет шесть стадий, разделяя их на два основных этапа:  подготовительный  и нормотворческий (законодательный).

Подготовительный этап включает в себя: 1) принятие решения о разработке проекта, 2) подготовка проекта, 3) обсуждение текста проекта, его доработка, согласование.

Нормотворческий этап составляют: 1)  внесение проекта на обсуждение правотворческого органа, 2) непосредственное обсуждение проекта, 3)  принятие нормативного правового акта и его опубликование.

По сути, точка зрения Н.А. Пьянова  не отличается, но последние стадии  на  двух  этапах он разделяет, т.е. отдельно выделяет стадию обсуждения законопроекта и стадию доработки, на втором этапе опубликование отделяется от принятия нормативного правого акта. 

Некоторые авторы выделяют только четыре стадии: законодательная инициатива, стадия обсуждения проекта, принятие нормативно правового акта, опубликование. ( Черданцев А.Ф., Морозова Л.А.)

Хотелось бы добавить, что Марченко М.Н. выделяет стадию обсуждения законопроекта как одну из наиболее важных, при этом  опуская стадию разработки, что по моему мнению нецелесообразно, поскольку разработка законопроекта не менее важна чем его обсуждение, она требует высокой профессиональной подготовки¹⁴.

Итак, ознакомившись с некоторыми точками зрения различных авторов, выделим общие стадии правотворческого процесса и раскроем суть каждой.

§2. Теоретическая модель правотворческого процесса.

  В научной и учебной литературе предлагаются самые разные варианты правотворческого процесса. Но чаще, авторы берут за основу законотворческий процесс в Российской Федерации и  рассматривают на его примере правотворческий процесс и его стадии. При помощи такого подхода можно охарактеризовать основные стадии процесса принятия законов, однако, не раскрывает полностью процесс правотворчества, так как не рассматривается деятельность, связанная с подготовкой  проекта закона. В правотворчество входит не только принятие нормативно – правового акта, но и подготовка его проекта.

  Универсальной модели правотворческого  процесса не существует. Это вызывает  дискуссии, споры среди ученых. Каждый предлагает свою модель, добавляя или опуская какие-нибудь стадии, по их мнению менее значимые. Приведенная в предыдущем параграфе модель затрагивает все основные этапы правотворчества, она уже предлагалась в литературе и считается близкой к идеальной модели.

Подготовительный этап:

1. Стадия принятия решения о подготовке проекта нормативного акта. Это первоначальная стадия правотворческого процесса. Выявляется необходимость в принятии того или иного нормативного акта,  принимается решение правотворческим органом о подготовке проекта нормативного акта (т.е. утверждается план проектных работ какого – либо правотворческого органа). Также решение может исходить и от общественных объединений, высшего законодательного органа, по  инициативе президента, правительства, других субъектов, обладающих правом  законодательной инициативы после принятия решения наступает следующая стадия.
2. Подготовка (разработка) проекта нормативного акта. Подготовка осуществляется правотворческим органом или  другими субъектами, как по поручению правотворческого органа, так и по собственной инициативе. Для выработки более важных и сложных проектов создаются комиссии. В их состав входят представители заинтересованных органов, общественных объединений, ученые-юристы и другие специалисты.  Могут создаваться  подкомиссии, рабочие и редакционные группы,  если в этом есть необходимость. Подготовка проекта обязательно осуществляется с участием юридических подразделений органов, организаций, разрабатывающих проект.
3. Стадия предварительного обсуждения проекта нормативного акта. Обсуждение проходит с участием большого круга заинтересованных лиц и имеет различные формы, такие как:
• Широкое обсуждение на местах
• Обсуждение в правотворческом органе с участием научной общественности
• Расширенные заседания в комиссиях по подготовке проекта
• Обсуждение в печати и на телевидении
• Отзывы и заключения на проект со стороны министерств, ведомств, иных учреждений и организаций, которые не участвовали в разработке проекта.

4. Доработка и утверждение проекта. С учетом всех замечаний, дополнений, предложений проект дорабатывается и окончательно редактируется, утверждается.

Основной этап, его также называют  нормотворческим, законодательным:

1. Стадия правотворческой инициативы. Утвержденный проект вносится в правотворческий орган. Официально вносить проекты могут субъекты, обладающие правом законодательной инициативы. В каждом государстве законодательно определяется свой круг  таких субъектов, в частности, у нас в России, согласно ст.104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают: Президент РФ, Правительство РФ, члены Совета Федерации, депутаты  Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также, высшим судам Российской Федерации по вопросам их ведения.
2. Обсуждение проекта нормативного акта в правотворческом органе. Такое обсуждение уже носит официальный характер и происходит в правотворческом органе. Порядок проведения  этой процедуры  устанавливается регламентом законодательного органа и проходит несколько чтений, что позволяет более подробно изучить законопроект, и при необходимости внести в него изменения. Опять же на примере нашей страны можно лучше представить себе эту процедуру. Обсуждение проходит в Государственной Думе РФ и осуществляется в трех чтениях. На первом чтении заслушивается доклад лица, внесшего законопроект, и содоклад соответствующего комитета Государственной Думы. Затем основные положения законопроекта обсуждаются депутатами, высказываются предложения, замечания по ним. Потом законопроект либо одобряется, либо отклоняется. На втором чтении обсуждается  доработанный вариант законопроекта  и принимается решение: поставить законопроект на голосование  или направить на третье чтение. Третье чтение – уже нельзя вносить в законопроект какие-либо поправки. Он только одобряется или не одобряется. После одобрения законопроект ставится на голосование.
3. Коллегиальные правотворческие органы принимают нормативные акты большинством голосов. Органы единоличного руководства утверждают свои акты в персональном порядке. В парламентах более сложный порядок принятия нормативных актов. У нас закон, принятый Государственной Думой в течение пяти дней передается на рассмотрение в Совет Федерации (верхнюю палату) для одобрения. Если за него проголосовало больше половины членов этой палаты или в течение  четырнадцати дней он не рассмотрен Советом Федерации, закон считается одобренным. Затем, в течение пяти дней он направляется Президенту РФ на подписание и обнародование.
4. Официальное опубликование (обнародование) нормативного акта. На данной стадии правотворчества уже нет, но является его логическим завершением. Опубликование нормативных правовых актов осуществляется, как правило, в специальных официальных изданиях. Например, в нашей стране это «Собрание законодательства Российской Федерации», «Российская газета», «Парламентская газета», «Российские вести». А также нормативные акты могут  быть оглашены по различным Средствам массовой информации.