Практика применения жилищного законодательства по договорам социального найма

Практика применения жилищного  законодательства по договорам социального  найма

Введение

Глава.1 Наем жилых помещений в Российской Федерации: основы правового регулирования

Глава 2. Договор социального найма жилого помещения

Глава 3 Проблемы правового регулирования и практического осуществления договоров социального найма в современной России

Заключение

Введение

Актуальность данной темы неоспорима, так как жилище является одним из важнейших материальных условий, необходимых человеку для нормального существования. В связи с этим исследование правового регулирования отношений, объектом которых выступает жилище, представляет существенный интерес.

Комплексное исследование правовых проблем владения и пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда на условиях социального найма обусловлено введением в действие нового Жилищного кодекса РФ (далее – ЖК РФ), который кардинально изменил систему обеспечения граждан указанными жилыми помещениями.

В соответствии с Конституцией РФ нуждающимся в жилище малоимущим, иным указанным в законе гражданам, жилище предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Данная конституционная норма длительное время оставалась декларативной, поскольку продолжал действовать прежний порядок предоставления во владение и пользование граждан жилых помещений публичной формы собственности, предусматривавший зависимость нуждаемости граждан в улучшении жилищных условий от уровня их обеспеченности жильем.

Конституционное положение  о предоставлении жилых помещений  из государственного и муниципального жилищных фондов впервые получило развитие в ЖК РФ. В Кодексе принцип предоставления жилых помещений социального использования, исходящий из уровня обеспеченности граждан жильем, заменен на другой принцип. За исходное начало берется, в первую очередь, материальное положение граждан, обратившихся за получением социального жилья. Как общее правило, жилые помещения по договору социального найма должны предоставляться не любым гражданам, проживающим в стесненных жилищных условиях, а только тем, которые признаны в установленном порядке малоимущими, и не имеют возможности решить жилищную проблему с использованием собственных или заемных средств. Этот подход требует тщательного изучения и осмысления.

С принятием ЖК РФ отдельные  изменения претерпело также правовое регулирование договора социального  найма. Изменения коснулись, в частности, оснований признания граждан  нуждающимися в жилых помещениях, порядка предоставления жилых помещений по договору социального найма, предмета указанного договора, прав и обязанностей сторон по этому договору, порядка его заключения, изменения и расторжения.

Однако обновление жилищного  законодательства еще не позволяет признать завершенной реформу системы обеспечения граждан жилыми помещениями социального использования. Соответственно не закончена и работа над правовым регулированием договора социального найма.

Практика применения нового ЖК РФ показала, что его нормы, регулирующие договор социального найма, нуждаются в совершенствовании. В ЖК РФ не нашли ответа некоторые вопросы, связанные с владением и пользованием жилыми помещениями, занимаемыми гражданами по договору социального найма, что приводит к вынесению противоречивых решений в судебной практике, а также к возникновению трудностей в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Необходимость в дальнейшем развитии правового регулирования  договора социального найма свидетельствует об актуальности избранной темы исследования.

Об актуальности исследования договора социального найма свидетельствует  также то, что в настоящее время  предоставление во владение и пользование  гражданам жилых помещений социального  использования является одним из мероприятий приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье – гражданам России". На федеральном уровне поставлена задача обеспечить выполнение государством обязательств по предоставлению гражданам жилых помещений по договору социального найма.

О проблемах договора, именуемого в настоящее время  договором социального найма, писали многие авторы. Однако большинство  фундаментальных исследований было проведено в советское время, а в РФ – до принятия ЖК РФ. В  исследованиях, осуществленных после принятия ЖК РФ, рассматривались отдельные аспекты социального найма жилого помещения. Фундаментальные исследования, посвященные теоретическим и практическим вопросам социального найма, отсутствуют, что также обусловило выбор данной темы исследования.

Цель данной работы заключается в оценке правового регулирования отношений владения и пользования жилыми помещениями по договору социального найма, определении его эффективности, выработке предложений по совершенствованию правового регулирования указанных отношений с учетом судебной и правоприменительной практики.

В соответствии с названной  целью поставлены следующие задачи:

1. проследить историю формирования института социального найма жилого помещения;
2. оценить значение и роль договора социального найма как одной из форм реализации конституционного права на жилище;
3. рассмотреть правовые вопросы возникновения отношений владения и пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда социального использования;
4. выявить особенности договора социального найма жилого помещения, определить его содержание;
5. исследовать основания изменения и прекращения договора социального найма.

Методологической  базой работы являются общенаучный диалектический метод познания, а также такие научные методы, как исторический, социологический, логический, системно-структурный, сравнительно-правовой и др. 
Глава.1 Наем жилых помещений в Российской Федерации: основы правового регулирования

Социальному найму жилых  помещений посвящены статьи раздела III Жилищного кодекса РФ от 29.12.2004 г. (далее - Кодекс). Данный раздел содержит две главы, в которых определяются основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма, а также устанавливаются основные правила о таком договоре, конкретизирующие соответствующие положения ГК РФ. Напомним, что ГК РФ (ст. 671-688 гл. 35) установлены нормы о найме жилых помещений, которые (за исключением ст. 672) используются при заключении договоров найма в отношении объектов, относящихся ко всем видам жилищного фонда, выделяемым в зависимости от формы собственности на такие объекты, - частному, государственному, муниципальному (гл. 2 раздела I Кодекса).

По договору найма  жилого помещения одна сторона - собственник  жилого помещения или управомоченное им лицо (наймодатель) - обязуется предоставить другой стороне (нанимателю) жилое помещение за плату во владение и пользование для проживания в нем (п. 1 ст. 671 ГК РФ). Нанимателем по такому договору может быть только физическое лицо (гражданин Российской Федерации, иностранный гражданин, лицо без гражданства). Что касается юридических лиц, то им жилое помещение может быть предоставлено во владение и (или) пользование на основе договора аренды или иного договора. При этом юридическое лицо может использовать жилое помещение только для проживания граждан (п. 2 ст. 671 ГК РФ).

Приведенное определение  договора найма жилого помещения  является универсальным и охватывает две разновидности такого договора.

Первая - договор коммерческого  найма, предметом которого являются объекты жилищного фонда, находящиеся в частной, государственной или муниципальной собственности и относящиеся к жилищному фонду коммерческого использования (в соответствии с целевой классификацией видов жилищного фонда, установленной в ст. 19 Кодекса). Данному виду договора найма посвящены ст. 671, 673-688 ГК РФ.

Вторая разновидность  указанного договора - договор социального  найма, заключаемый в отношении  только тех объектов, которые входят в состав государственного или муниципального жилищного фонда и относятся к жилищному фонду социального использования. Социальному найму в ГК РФ посвящена ст. 672, которой, в частности, установлено, что такой договор заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством. При этом к договору социального найма жилого помещения применяются также правила ст. 674, 675, 678, 680, п. 1-3 ст. 685 ГК РФ. Кроме того, к указанному виду договора могут применяться и другие положения ГК РФ, однако это возможно только в случаях, если иное не предусмотрено жилищным законодательством.

В связи с этим Кодекс достаточно детально урегулировал отношения, связанные с социальным наймом. Отношения, подобные тем, которые регламентированы разделом III Кодекса, прежде регулировались гл. 1 и 2 раздела III ЖК 1983 г. и Основами (ст. 11-14, 20, 21 и др.). В этих правовых актах понятия «наем жилого помещения», «договор найма жилого помещения» использовались не в том общем значении, которое установлено в настоящее время ГК РФ, и в основном соответствовали современному понятию «договор социального найма жилого помещения».

Исходя из приведенных  выше положений ГК РФ, Кодекс устранил данную терминологическую неточность и оперирует понятием «договор социального  найма». Кроме того, многие жилищные отношения, вытекающие из социального найма, Кодекс урегулировал принципиально иначе, чем было ранее, в соответствии с новой системой социальных, экономических и правовых отношений, сформировавшихся в России за последнее десятилетие¹.

В гл. 7 Кодекса сгруппированы  правовые нормы, содержание которых вызывало немало споров при подготовке и обсуждении проекта Кодекса². Такие споры вполне закономерны, поскольку в статьях данной главы получили юридическое разрешение наиболее острые и затрагивающие многих, если не большинство россиян, вопросы. Они касаются предоставления жилых помещений по договорам социального найма малоимущим и другим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, критериев и оснований, при наличии которых это возможно, а также учета таких граждан и других важных отношений.

Как уже отмечалось, предметом  договора социального найма могут  быть только те жилые помещения, которые  относятся к государственному или  муниципальному жилищному фонду. При  этом в собственности государства (Российской Федерации и ее субъектов), а также муниципальных образований находятся жилые помещения различного целевого назначения - жилищный фонд социального использования, специализированный жилищный фонд, индивидуальный жилищный фонд, жилищный фонд коммерческого использования (ст. 19 Кодекса). В соответствии с целями использования по договору социального найма предоставляются жилые помещения из жилищного фонда социального использования.

Порядок признания помещения  жилым помещением и требования, которым  должно отвечать жилое помещение, устанавливаются Правительством РФ в соответствии с Кодексом, другими федеральными законами.

К жилым помещениям относятся: а) жилой дом, часть жилого дома; б) квартира, часть квартиры; в) комната (ст. 16 Кодекса).

Согласно ч. 3 ст. 40 Конституции  РФ малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату в соответствии с установленными законом нормами. Именно этот конституционный принцип во многом предопределяет содержание статей гл. 7 Кодекса и многих других его положений.

Разъясняя указанную  норму Конституции РФ, специалисты  отмечают, что она закрепляет новую  роль государства и органов местного самоуправления на рынке жилья³. В новой системе государство и муниципальные органы тотально не аккумулируют средства населения для последующего жилищного строительства и распределения квартир. Теперь каждый должен самостоятельно вкладывать средства в покупку или строительство жилья, не рассчитывая на решение своей жилищной проблемы за счет государственного и муниципального жилищных фондов. Время новоселья будет определяться не многими годами ожидания в очереди на получение жилья, не решением органов управления и профкомов, как было ранее, а доходами гражданина, материальной возможностью купить, построить или нанять жилье. Так будет решаться жилищная проблема для большинства. Меньшинство, т.е. малоимущие и другие лица, указанные в законах, будут обеспечиваться жильем исходя из традиционных для отечественного законодательства принципов: сохраняется режим предоставления им жилых помещений в соответствии с установленными нормами из государственного или муниципального жилищного фонда⁴.

В соответствии с Кодексом нуждающимися в жилом помещении  могут быть признаны: а) малоимущие граждане, б) иные категории граждан, определенные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (ч. 2, 3 ст. 49).

По общему правилу, участниками  жилищных отношений могут быть как  российские, так и иностранные  граждане, а также лица без гражданства (ст. 4 Кодекса). Однако применительно к социальному найму введено исключение из этого правила: по договорам социального найма жилые помещения предоставляются только гражданам России, если международным договором не предусмотрено иное (нормы международного права приоритетны по отношению к национальному законодательству).

Применявшееся до введения в действие Кодекса жилищное законодательство оперировало двумя категориями, относящимися к нормированию жилой  площади. Так, ст. 38 ЖК 1983 г. употребляла  понятие «норма жилой площади» для обозначения предельного размера жилого помещения, предоставляемого по договору найма (эта норма в последние годы составляла 12 кв.м), за исключением случаев, предусмотренных законодательством. При этом минимальный размер жилой площади, предоставлявшейся по договору найма, устанавливался не ЖК 1983 г., а в порядке, определяемом Правительством РФ.

Новый Кодекс отказался  от указанных понятий и различает  норму предоставления и учетную  норму площади жилого помещения  в зависимости от целевого назначения указанных нормативов.

Нормой предоставления площади жилого помещения по договору социального найма является минимальный  размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей  площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма (ч. 1 ст. 50 Кодекса). Нетрудно заметить, что содержание понятия «норма предоставления», установленного в ч. 1 ст. 50 Кодекса, в целом соответствует содержанию понятия «социальная норма площади жилья», ранее предусмотренного Основами.