Практика применения жилищного законодательства по договорам социального найма

При этом, как уже отмечалось, из данного правила Кодексом предусмотрено  исключение: жилые помещения должны предоставляться на условиях социального  найма без внесения платы за пользование занимаемым жилым помещением лицам, признанным малоимущими в установленном порядке (ст. 156 Кодекса). Указанное исключение применяется только в отношении тех жилых помещений, которые относятся к муниципальному жилищному фонду социального использования¹⁰.

Жилое помещение по договору социального  найма предоставляется гражданину во владение и пользование для  проживания в нем. Напомним, что владение - это юридически обеспеченная возможность  хозяйственного господства собственника над вещью. Пользование - это юридически обеспеченная возможность извлечения из вещи полезных свойств в процессе ее личного или производительного потребления. Распоряжение - это юридически обеспеченная возможность определить судьбу вещи путем совершения юридических актов в отношении этой вещи¹¹.

В отличие от договора коммерческого  найма, договор социального найма  заключается без установления срока.

Договор социального найма жилого помещения не может быть расторгнут, если изменились основания и условия, дающие право на заключение такого договора. В ч. 3 ст. 60 речь идет о таких случаях, когда, например, улучшилось материальное положение семьи нанимателя или он приобрел на праве собственности иное жилое помещение и т.п. Подобные обстоятельства могут влиять лишь на изменение условий оплаты жилого помещения, предоставленного на условиях социального найма¹².

В ст. 61 Кодекса установлены особенности  пользования жилым помещением, предоставленным  по договору социального найма. Правила  пользования жилым помещением, предоставленным по указанному договору, определяются Кодексом и соответствующим договором социального найма. При этом другие правовые регуляторы отношений пользования таким помещением в ч. 1 ст. 61 Кодекса не упоминаются. Однако целесообразно иметь в виду, что условия конкретных договоров социального найма жилых помещений на практике во многом определяются содержанием условий Типового договора социального найма, который подлежит утверждению Правительством РФ (ч. 2 ст. 63 Кодекса).

Осуществляя правомочие пользования  жилым помещением, предоставленным по договору социального найма, наниматель вправе не только сам проживать в таком жилом помещении, но также в установленном порядке вселять в помещение иных лиц, сдавать жилое помещение в поднаем, производить обмен жилого помещения и осуществлять иные права, предусмотренные ст. 67 и другими статьями Кодекса, а также заключенным с таким нанимателем договором социального найма.

В ч. 2 ст. 61 Кодекса установлена  специальная норма, адресованная нанимателям  жилых помещений по договорам социального найма в многоквартирных домах. Такие наниматели вправе пользоваться общим имуществом в многоквартирном доме наравне с лицами, имеющими доли в праве общей долевой собственности на указанное имущество. Общим имуществом в многоквартирном доме признаются помещения в таком доме, не являющиеся частями квартир и предназначенные для обслуживания более одного помещения в данном доме (примерный перечень объектов общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме установлен в ст. 36 Кодекса).

Однако целесообразно  учитывать, что наниматели жилых  помещений по договорам социального  найма в многоквартирных домах  приобретают только право пользования  указанным выше общим имуществом, но не другие права собственников  этого имущества¹³. Например, наниматели не вправе участвовать в общем собрании собственников помещений в многоквартирном доме и тем более голосовать на таком собрании (ст. 45-48 Кодекса).

Кодекс в ч. 1 ст. 62 установил, что предметом договора социального  найма может быть только жилое  помещение (т.е. жилой дом, квартира, часть жилого дома или квартиры). Нормативные определения понятий «жилой дом», «квартира», «комната» содержатся в ч. 2-4 ст. 16 Кодекса.

Как следует из установленного Кодексом определения понятия «жилое помещение», помещение, предоставляемое на условиях социального найма, должно соответствовать установленным санитарным и техническим правилам и нормам, а также иным требованиям законодательства (ст. 15 Кодекса).

Поэтому не могут быть использованы в качестве жилых и, следовательно, являться предметом договора социального найма, помещения, не отвечающие санитарным и техническим правилам и нормам, а также иным требованиям законодательства. Такие помещения могут быть признаны непригодными для проживания по основаниям и в порядке, установленным Правительством РФ. Напомним, что Положение о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания было утверждено постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47.

В ч. 1 ст. 62 Кодекса имеются  в виду квартиры в многоквартирных домах, жилые дома, не являющиеся многоквартирными, одна или несколько изолированных комнат в квартире или жилом доме. Отметим, что в соответствии с ЖК 1983 г. предметом договора найма могло быть изолированное жилое помещение, состоящее из квартиры либо одной или нескольких комнат. О жилых домах как о возможном предмете договора найма жилого помещения ЖК 1983 г. не упоминал.

Самостоятельным предметом  договора социального найма жилого помещения не могут быть неизолированное  жилое помещение, помещения вспомогательного использования, а также общее имущество в многоквартирном доме (ч. 2 ст. 62 Кодекса). Неизолированное жилое помещение и помещения вспомогательного использования не могли быть самостоятельным предметом договора найма и прежде (ст. 52 ЖК 1983 г.). Новеллой является то, что Кодекс дополнил этот перечень общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме.

Под неизолированными жилыми помещениями следует понимать прежде всего комнаты квартир и жилых  домов, связанные общим входом и т.п., а также части комнат. Помещениями вспомогательного использования (т.е. подсобными помещениями - по терминологии прежнего жилищного законодательства) традиционно считаются такие, например, помещения, как кухни, коридоры, санузлы и другие помещения, имеющие вспомогательное назначение.

Устанавливая правила  о форме договора социального  найма, Кодекс в ч. 1 ст. 63 воспроизводит  правило ст. 674 ГК РФ о том, что  такой договор заключается в  письменной форме. Имеется в виду простая письменная форма (ст. 161 ГК РФ). При этом также предусмотрено, что указанный договор заключается на основании решения о предоставлении жилого помещения социального использования. Следовательно, если договор социального найма заключен в письменной форме в отсутствие решения о предоставлении жилого помещения, принятого в установленном порядке, то требования к форме договора нельзя считать соблюденными¹⁴.

Несоблюдение простой  письменной формы сделки влечет ее недействительность только в случаях, прямо указанных в законе или  соглашении сторон (п. 2 ст. 162 ГК РФ). Поэтому  при несоблюдении письменной формы  договора социального найма действуют  правила п. 1 ст. 162 ГК РФ: в таком случае стороны лишаются права в случае спора ссылаться в подтверждение сделки и ее условий на свидетельские показания, но при этом вправе приводить письменные и иные доказательства.

Необходимо обратить внимание на то, что в практике применения жилищного законодательства, действовавшего до введения в действие Кодекса, были широко распространены случаи несоблюдения письменной формы договора социального найма. Такой договор и прежде заключался на основании административного акта (ордера), причем именно этому акту наймодатели жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде и правоприменительные органы нередко придавали значение документа, подтверждающего письменную форму соответствующего договора. Такому положению в немалой степени способствовало и содержавшееся в ст. 47 ЖК 1983 г. правило, согласно которому ордер на жилое помещение признавался единственным основанием для вселения в предоставленное жилое помещение.

Между тем договор  социального найма и решение  о предоставлении жилого помещения - это документы, принципиально различные по своей юридической природе. Договор регулирует гражданско-правовые отношения сторон, а решение - это ненормативный (индивидуальный) правовой акт, принятый уполномоченным органом, влекущий обязательные последствия для указанных в нем лиц. Поэтому оформление договора социального найма в виде отдельного документа должно обязательно осуществляться на практике.

В значительном объеме права  и обязанности сторон договора социального  найма жилого помещения содержатся в Правилах пользования жилыми помещениями, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 21 января 2006 г. № 25. Права и обязанности сторон содержатся и в Типовом договоре социального найма жилого помещения, утвержденном постановлением Правительства РФ от 21.05.2005 г. № 315.

В целях придания дополнительной стабильности отношениям, возникающим  из социального найма, ст. 64 Кодекса  введено правило, согласно которому договор социального найма не подлежит изменению или расторжению даже в тех случаях, когда происходит смена собственника жилого помещения, являющегося его предметом. Кроме того, указанный договор сохраняется в неизменном виде и тогда, когда право хозяйственного ведения или право оперативного управления на такое жилое помещение переходит к другому субъекту.

Глава 3 Проблемы правового регулирования и практического осуществления договоров социального найма в современной России

В настоящее время  государство оставляет за собой  обязанность обеспечивать жильем лишь социально не защищенных граждан РФ. Эту функцию, в соответствии со ст. 2 ЖК РФ государство реализует путем предоставления жилья гражданам по договорам социального найма.

Поскольку современное  жилищное законодательство находится  в стадии становления, при применении норм ЖК РФ, регулирующих обеспечение граждан социальным жильем, возникают следующие проблемы:

- отсутствие обмена  информацией между субъектами  РФ при учете нуждающихся в  жилье граждан;

- нарушение прав граждан  на жилище в связи с отсутствием  регистрации по месту жительства;

- неопределенность при  выборе фондов, из которых осуществляется  обеспечение различных категорий  граждан жильем; несоответствие  норм ЖК РФ с нормами ранее  принятых нормативных актов по  вопросам очередности.

Несмотря на отказ  законодателя применять понятие «очередь на жилье», как это делалось в ЖК РСФСР, фактически очередность предоставления жилья сохраняется¹⁵. Сохраняется также и внеочередной порядок предоставления жилья, но перечень категорий граждан, имеющих на это право, значительно сокращен и в настоящий момент в него входят: граждане, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат; дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях; граждане, страдающе тяжелыми формами хронических заболеваний, перечень которых устанавливается Правительством РФ, совместное проживание с которыми в одной квартире невозможно.

В порядке общей очереди  социальное жилье предоставляется  только малоимущим гражданам РФ, исходя из времени принятия их на учет.

Однако, согласно ст. 49 ЖК РФ, основания признания граждан  нуждающимися в социальном жилье  могут устанавливаться и другими федеральными законами и законами субъектов РФ, например ФЗ РФ «Об образовании», «О милиции», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» и др. Таким образом, несмотря на отсутствие в ЖК РФ понятий «очередь», «первоочередное предоставление жилья», в законодательстве они фактически остались, равно, как остались почти все категории льготников, предусмотренные ранее в ЖК РСФСР и не упомянутые в новом ЖК РФ. Очевидно, что это идет в разрез с концепцией ЖК РФ, как основополагающего акта в сфере жилищного права. В связи с этим представляется, что такие основания было бы целесообразно исчерпывающим образом определить именно в ЖК РФ, ограничив возможность нормотворчества на различных уровнях по этому вопросу. Поскольку это не сделано, то практически малоимущие, нуждающиеся граждане будут «оттесняться» в очереди теми категориями граждан, жилищные интересы которых пролоббированы на федеральном и региональном уровнях. А с этим неразрывно связана и коррупция в представительных органах государственной власти.

В целях предотвращения коррупции видится необходимым сделать процедуру постановки на учет, его ведения и предоставления социального жилья более открытой и гласной. Необходимо создание единой информационной базы данных России, так как постановка на учет для получения социального жилья производится по месту жительства, а в случае переезда в другой субъект РФ гражданину снова нужно будет вставать на учет и находиться в ожидании жилья несколько лет, а то и десятков лет. Создание единой информационной базы данных по России могло бы решить эту проблему путем предоставления гражданину жилья, исходя из даты постановки его на учет в качестве нуждающегося, пусть даже в другом населенном пункте.

Пока же принятие на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении производится по месту жительства гражданина. Местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает. Однако факт постоянного или преимущественного проживания гражданина на законном основании в определенном месте сам по себе не дает основания к определению его места жительства. Для установления места жительства гражданина в целях принятия его на учет служит формальный признак - регистрация гражданина по месту жительства¹⁶, которая осуществляется в соответствии с «Правилами регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации». Документами, подтверждающими место жительство, являются документы, удостоверяющие личность физического лица (паспорт, военное удостоверение). Временное нахождение и проживание гражданина в определенном месте дает гражданину регистрацию по месту пребывания, а не по месту жительства¹⁷. Однако данное условие лишает многих людей гарантированного им Конституцией РФ права на жилище, а также возможности постановки на учет в определенном месте их преимущественного проживания, но без регистрации по месту жительства. И хотя в ч. 3 ст. 52 ЖК РФ содержится норма, согласно которой в случаях и порядке, установленных законодательством РФ, граждане могут подать заявление о принятии их на учет и не по месту жительства, но законодательством эти случаи не предусмотрены. Представляется, что данная норма должна быть конкретизирована перечнем оснований постановки на учет и не по месту жительства. Например: для тех категорий граждан, деятельность которых связана с постоянным передвижением, следует определить место для постановки на учет либо в месте нахождения предприятия, либо в месте, где работник преимущественно выполняет свои трудовые функции, по выбору самого работника; для лиц, проживающих преимущественно в определенном населенном пункте, но не имеющих там регистрацию по месту жительства учитывать время нахождения его в данной местности и т.д.