Правотворчество: основные положения

В процессе формирования системы законодательства органически сочетаются объективное и субъективное начала. Законотворчество, будучи объективно детерминировано объективной действительностью, вместе с тем по природе своей субъективно, поскольку осуществляется людьми, преследующими сознательно поставленные цели10, и не может не зависеть от их личностных качеств. С одной стороны, законотворческий процесс по своей природе естествен, носит объективный характер, так как в его основе лежит право, являющееся проявлением и выражением естественных интересов и потребностей общества. Но, с другой стороны, законотворчество обусловлено и субъективными факторами, так как является результатом сознательной и целенаправленной деятельности конкретных людей и не может не зависеть от их внутреннего, субъективного мира. Именно такая диалектическая сущность законотворческого процесса обуславливает необходимость тщательной профессиональной подготовки его участников, ибо полнота и точность выражения в законодательстве требований права в ходе законотворчества зависят от владения ими приемами законодательной техники.

Профессионализм участников законодательной деятельности необходим для того, чтобы в нормативно-правовых актах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, чтобы законодатели имели возможность своевременно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы.

Именно поэтому предпосылкой создания закона (или подзаконного акта) является познание тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех постоянно и динамично развивающихся общественных отношений, необходимость правового регулирования которых диктуется нуждами жизни общества и социального прогресса.11 Далее, за познанием необходимости принятия того или иного акта, следует сама деятельность, т.е. непосредственно процесс принятия закона, сам по себе распадающийся на целый ряд стадий. Здесь в дело вступают юристы, работающие в области конституционного права. Их профессионализм позволяет адекватно, полно и точно отразить осознанную объективную социальную необходимость, воплотив ее, с точным соблюдением обязательных технических правил и формальных и процедур, в жизнь в форме конкретного проекта нормативно-правового акта. Далее в дело вступают депутаты парламента (если речь идет о принятии законов) или служащие специальных отделов органов исполнительной власти (если речь идет о подзаконных актах). Их профессионализм проявляется в соблюдении процедур нормотворчества и в способности правильно определить правовой характер акта, над принятием которого они работают. Каждая из этих процедур имеет свое функциональное назначение, их точное соблюдение позволяет не только не создавать формальных проблем при принятии и вступлении нормативно-правовых актов в силу, но и в точности отразить в ходе их разработки интересы различных социальных групп (или всего общества в целом). После принятия законодательного акта, его вступления в законную силу следует оценить результаты его воздействия на общественные отношения, сделать вывод о соответствии результатов законотворческой деятельности ее целям. Это дает возможность установить несовершенство системы законодательства, определить необходимость его усовершенствования.

2.2. Стадии законотворческого  процесса в Российской Федерации.

Законотворческий процесс - главная составная часть правотворческого процесса, его сердцевина. Именно принятие законов, прежде всего, характеризует данный процесс в целом. Кроме законов, продукцией правотворчества выступают подзаконные нормативные акты, правовые обычаи, нормативные договоры, юридические прецеденты.

Федеративная форма государственного устройства предполагает участие субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. «Известно, что на региональном уровне быстрее обнаруживаются острые социальные проблемы, раньше и эффективнее выявляются недостатки и пробелы в законодательном регулировании общественных отношений».12 Поэтому эффективность законодательного процесса в федеративном государстве зависит от обеспечения интересов государства в целом и его субъектов в частности. «Сравнительное законодательство помогает разработчикам законопроектов разных стран учесть и полезный, и печальный зарубежный опыт».13 «Речь идет не о том, чтобы предлагать законодателю готовые образцы и модели, взятые за рубежом, а об изучении зарубежного юридического опыта, как позитивного, так и негативного».14

Думается, что посредством изучения зарубежного опыта возможно совершенствование национального права, а также повышение эффективности законотворческой деятельности.

В Российской Федерации участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законотворческом процессе обусловлено тем, что согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 5, ст. 76, ст. 104, ст. 134, ст. 136) они наделены правом законодательной инициативы; участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения; внесения в Государственную Думу РФ предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ; участия в процедуре одобрения поправок к гл. 3-8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания Российской Федерации; принятия законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В соответствии со ст. 26.4. «Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проектов федеральных законов по предметам совместного ведения» Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»15 проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу РФ направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления ими в Государственную Думу в 30-дневный срок отзывов на указанные законопроекты. В отношении законопроектов по вопросам, отнесенным к компетенции федеральных органов власти, закон не содержит каких-либо указаний.

В ст. 26.4. названного выше Закона также установлено, что если законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти более чем 1/3 субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего федерального закона, то по решению Государственной Думы РФ создается согласительная комиссия.

Отзыв органов государственной власти субъекта РФ на проект федерального закона по предметам совместного ведения считается положительным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся за принятие данного проекта федерального закона, и отрицательным в случае, если законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта РФ выскажутся против принятия данного проекта федерального закона.

Если же мнения законодательного (представительного) и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта РФ разделились, следует считать, что мнение органов государственной власти субъекта РФ не выражено.

Данная позиция представляется нелогичной. Мнение исполнительного органа власти субъекта РФ должно быть доведено до Государственной Думы РФ и учтено при обсуждении законопроекта.

В целях подготовки замечаний и предложений по проекту федерального закона законодательным (представительным) и исполнительным органам государственной власти субъекта Федерации, как до, так и после обсуждения в первом чтении, предусмотрен 30-дневный срок. Поэтому необходимо увеличение срока работы законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ над законопроектами, принятыми в первом чтении Государственной Думой РФ, что позволит субъектам Федерации более эффективно участвовать в федеральном законодательном процессе.

До истечения указанного 30-дневного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается. Но если учитывать тот факт, что во втором чтении в Государственной Думе РФ ответственный по законопроекту комитет представляет таблицу поправок к законопроекту, сгруппированных по двум категориям - рекомендованные комитетом к принятию и не рекомендованные к принятию, то в результате этого замечания законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ могут быть искажены. Поэтому необходимы рабочие механизмы согласования позиций палат российского парламента в федеральном законотворческом процессе по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Для этого необходимо образование коллегии по согласительным парламентским процедурам российского парламента, создание рабочих групп по законопроектам из числа депутатов Государственной Думы РФ, членов Совета Федерации, представителей законодательных органов субъектов РФ, которые будут работать с законопроектом на всех этапах законодательного процесса.

Процедура согласования законопроекта с субъектами существует и за рубежом. В России же выявление и учет интересов субъектов Федерации при подготовке Правительством РФ проектов законов предусмотрены лишь по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, указанным в ст. 72 Конституции РФ.

Процедура согласования проектов федеральных законов с субъектами РФ имеет целью достижение взаимоприемлемого решения путем координации интересов всех ее участников. Из этого не вытекает безусловная обязанность Государственной Думы РФ удовлетворить требования, заявленные субъектами РФ. Проведение данной процедуры предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов РФ для разработки более согласованного проекта федерального закона, что позволит субъектам РФ избежать дублирований федерального законодательства.

Учесть при доработке законопроекта позицию регионов довольно сложно, так как во многом это формальная процедура. Для подготовки замечаний и предложений по проекту закона отводится всего 30 дней. Также не определен порядок, в соответствии с которым регионы должны работать над текстом законопроекта и оформлять свое решение. В Регламенте Государственной Думы РФ процедурам согласования федеральных законопроектов с субъектами РФ уделено недостаточно внимания. Например, не установлены последствия в случае, если проекты законов по предметам совместного ведения не будут направлены субъектам Федерации; не установлена ответственность лиц, не обеспечивших соблюдение данной процедуры. Более того, замечания и предложения региональных законодательных органов не являются для Государственной Думы РФ обязательными. Эффективность такой работы была бы выше, если бы федеральный парламент предоставлял сведения внесшему предложения субъекту о том, что из предлагаемого принято, учтено и в каком виде отражено в определенном федеральном законе.

Распространенным является положение о том, что отзыв субъекта РФ учитывается как положительный даже в том случае, если он вообще не представлен. «Согласительная процедура реализуется путем создания согласительной комиссии из представителей федеральных органов и органов государственной власти соответствующего субъекта Федерации»16. Но в отношении согласительной комиссии предусмотрена не обязанность, а только возможность ее создания, если более 1/3 субъектов РФ представили отрицательный отзыв по законопроекту. Однако, несмотря на то что согласительные процедуры действительно очень важны в законотворческом процессе, функции согласительной комиссии и некоторые другие проблемные вопросы до сих пор не зафиксированы на правовом уровне.

Региональный законодатель в соответствии с Конституцией РФ имеет право регулировать на своей территории вопросы, не только отнесенные к ведению субъекта Федерации, но и по сути касающиеся общегосударственных проблем, в случаях, когда отсутствует соответствующее федеральное законодательство. Региональный законодатель может выступать и с законодательными инициативами, предлагая их распространение на всей территории страны.

Имеются и другие проблемы механизма согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере законодательства. Процесс согласования законопроектов с субъектами РФ должен способствовать приданию большей определенности общефедеральным нормам за счет учета специфики региональной практики, так как региональный уровень точнее отражает насущные социальные проблемы, выявляет недостатки и пробелы в правовом регулировании общественных отношений. Предложениям, которые разрабатывают органы государственной власти субъектов РФ, не всегда уделяется должное внимание, хотя Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено обязательное их рассмотрение. Это происходит, по-видимому, из-за недостаточной нормативной базы, да и сами субъекты РФ не в полной мере реализуют свое право на участие в федеральном законотворчестве. Ни Конституция РФ, ни регламенты палат Федерального Собрания РФ не устанавливают четкой регламентации порядка участия субъектов РФ в федеральном законотворчестве. Поэтому субъекты РФ стремятся издавать собственные законы по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Установлено, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Федерации вправе осуществлять по ним собственное правовое регулирование, а после принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.

Исходя из вышесказанного, целесообразно предложить разработку закона, который утвердил бы на законодательном уровне процедуру согласования законопроектов с субъектами РФ. Это позволило бы:

закрепить не только право, но и обязанность палат Федерального Собрания РФ заблаговременно информировать субъекты РФ о планах работы по федеральному законотворчеству;

направлять субъектам РФ согласительные документы для своевременного оформления отзыва;

сделать обязательной подготовку отзыва в целях прекращения негативной практики игнорирования субъектом РФ направленного ему федерального законопроекта;