Правотворчество

4. Локальное нормотворчество местного самоуправления. В широком смысле слова в правотворчестве участвуют и местное самоуправление. Но это двойное участие оно касается государственного правотворчества в тех или иных формах и собственного правотворчества. Ввиду отдалённости местного самоуправления от государственной власти формируемое муниципальное право состоит из двух уровней. Первый - нормы законов и иных нормативных актов, принятых на уровне Российской Федерации и её субъектов по вопросам местного самоуправления.

Второй уровень - норма  саморегуляции. К числу последних  относятся уставы местного самоуправления, решения сельских сходов и иных народных собраний, итоги опросов населения, местные референдумы. Особое значение имеет инициатива, позволяющая гражданам населенных пунктов разрабатывать и участвовать в обсуждении проектов актов в местных органах. Саморегулирование на местах выражается как в широких рамках локального нормотворчества, так и в проявлении общественных инициатив как фактора нормообразования. Инициатива, самостоятельность, нормы-самообязательства, самоответственность – таковы черты локального нормотворчества.

5. Договорное нормотворчество. Разновидностью правотворчества является деятельность государственных органов по заключению нормативных договоров. Это – конституционные внутрифедеральные, управленческие, функциональные договоры и соглашения, заключаемые между различными государственными органами на добровольной основе. Проводимые переговоры и достижения договорённостей завершаются заключением договоров и соглашений. Содержащиеся в них нормы-обязательства служат основой для принятия других правовых актов и совершения необходимых юридических действий.

1.3. Принципы правотворчества.

Правотворческий процесс  основывается на определенных принципах - основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает его качество и эффективность¹⁸. Соблюдение принципов правотворчества помогает законодателю избегать законотворческих ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм, способствует росту правовой культуры населения и юридических лиц. Основными принципами правотворчества в нашем государстве выступают следующие¹⁹:

1. Принцип законности выражается в том, что все действия субъектов правотворчества по подготовке, принятию и опубликованию нормативно-правовых актов должны основываться на законах и, прежде всего на Конституции. Разработка и принятие нормативно-правовых актов должны происходить с соблюдением правовой процедуры и не выходить за пределы компетенции принимающих их органов.

Законность правотворчества проявляется также в строгой иерархии принимаемых нормативно-правовых актов: каждый вновь принятый акт должен согласовываться с ранее принятыми либо вносить в них прямые изменения.

2. Научный характер правотворчества должен учитываться на всех этапах подготовки юридических актов: от разработки концепции законопроекта, выяснения потребности в правовом урегулировании каких-либо общественных взаимосвязей (например, через социологические исследования, наблюдение и анализ) до определения способа и типа правового регулирования и выбора момента принятия нормативного акта. Только в этом случае правовые нормы будут научно обоснованными, а потому эффективными.

Требование научности к правотворчеству  особенно возрастает в наши дни, когда  перспективы развития рыночных, национальных государственных, социально-бытовых отношений четко не определены. Значительно повысило бы научный характер правотворчества и планирование законодательной работы. Не может быть научно обоснованным и продуманным законодательный акт, решение, о принятии которого созрело скоропалительно.

3. Связь с правоприменительной практикой. Именно правоприменительная практика дает возможность судить о качестве и эффективности принятых нормативно-правовых актов, информирует о необходимости их изменения или отмены. Законодатель должен постоянно отслеживать процессы, ориентироваться на практику применения уже действующих законов, своевременно устранять пробелы в праве, воспринимать все лучшее, что предлагается правоприменительными органами.

4. Принцип демократизма проявляется в демократической процедуре разработки и принятия акта самим представительным органом, а так же в широком привлечении граждан к правотворческой деятельности. Парламент Российской Федерации - постоянно действующий законодательный орган. Иной стала так же процедура разработки и принятия законопроектов: она стала более обстоятельной и гласной.

Наиболее эффективно выявлять истинные стремления и волю народа позволяет  всенародное голосование (референдум) - один из способов придания нормативно-правовому акту высшей юридической силы. Именно в ходе референдума 12 декабря 1993г. была принята Конституция Российской Федерации.

5. Принцип использования правового опыта. Всякий вновь разрабатываемый нормативный акт должен опираться на уже известный положительный правовой опыт государств и цивилизации в целом.

В последнее время отечественный  законодатель широко использует мировой  правотворческий опыт. Здесь достаточно указать на новый Гражданский  кодекс Российской Федерации. В новом  ГК появились институты права, заимствованные в своей сути из опыта более развитых в правовом отношении государств (институт доверительной собственности, институт банковской гарантии, институт морального ущерба и пр.)²⁰.

 В отдельные периоды развития того или другого государства имели место отступления от какого-либо принципа, но они не могут поколебать необходимость поиска утверждения соответствующих начал законодательной деятельности.

Глава II. Правотворчество в России на современном этапе.

2.1. Характерные черты правотворчества в российском государстве.

Как и всякая сложная  деятельность, правотворчество подразделяется на ряд взаимосвязанных операций, процедур, которые в теории права  называются стадиями. В юридической  литературе имеется несколько подходов к пониманию совокупности стадий, на которые подразделяется единый правотворческий процесс. Все они имеют право на существование, поскольку авторами применяются различные критерии выделения правотворческих стадий.

Правотворческий процесс в Российской Федерации по мнению Бобылева А.И. состоит из следующих стадий²¹:

1) принятие решения о внесении изменения в действующую систему норм права;

2) подготовка проекта нормативно правого акта либо доработка проекта, внесенного в порядке правотворческой инициативы;

3) рассмотрение проекта нормативно правового акта правотворческим органом;

4) обсуждение и согласование проекта заинтересованными лицами;

5) принятие нормативно правового акта;

6) опубликование нормативно правового акта.

Принятие правотворческим  органом решения внести изменения  в систему действующих норм права  может мотивироваться различными обстоятельствами. Наиболее распространенными являются следующие три обстоятельства.

Решение может приниматься  по собственной инициативе правотворческого органа, признавшего, что его нормативно-правовой акт в той или иной части устарел и не соответствует целям правового регулирования, вызывает обоснованные нарекания заинтересованных лиц и нуждается в изменении или коренной переработке. Вторым обстоятельством является вступление в силу нормативно-правового акта вышестоящего органа. Принятые ранее акты правотворческого органа, противоречащие новому нормативно-правому акту, подлежат приведению в соответствии с ним. Правотворческий орган должен подготовить новые нормы права, которые согласуются с вновь принятыми нормами и последовательно их развивают. Возможны также ситуации, когда начальная стадия процесса связывается с поступлением в адрес правотворческого органа проекта нормативно-правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы.

Правотворческая инициатива является важным демократическим правом компетентных органов и должностных  лиц ставить перед правотворческим  органом вопрос о необходимости  принятия конкретного нормативного акта. В действующем законодательстве специально определяется круг органов, которые могут вносить проекты нормативно-правовых актов в соответствующий правотворческий орган. Так, согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения²².

Правотворческая инициатива означает не просто право внесения проекта в правотворческий орган. Правом обратиться в правотворческий орган с проектом нового нормативно-правового акта в демократическом обществе обладают все граждане и иные лица. Специфика законодательной инициативы состоит в том, что проект нормативно-правового акта, внесенный в порядке правотворческой инициативы, должен быть непосредственно рассмотрен тем правотворческим органом, куда произошло обращение, а не каким либо его структурным подразделением. Правотворческий орган не может игнорировать правотворческую инициативу, а обязан рассмотреть ее и принять соответствующее решение – отклонить предлагаемый проект либо принять его за основу и провести необходимую доработку. Теоретически возможен и третий вариант, когда проект нормативно-правового акта, внесенный в порядке правотворческой инициативы, будет одобрен правотворческим органом и принят в качестве нормативно-правового акта. Таким образом, может сложиться исключительная ситуация, когда начало правотворческого процесса и его завершение будут осуществлены одним актом правотворческого органа²³.

Однако чаще всего  первая стадия правотворческого процесса завершается принятием решения  готовить проект нормативно-правового  акта, либо провести тщательный анализ проекта нормативно-правового акта, внесенного в порядке правотворческой инициативы. В этих целях может создаваться специальная рабочая группа, либо исполнение решения возлагается на какое-либо структурное подразделение правотворческого органа или иной орган. Например, в Государственной Думе подготовка и рассмотрение законопроектов поручается одному из ее комитетов. Проекты постановлений Правительства обычно готовятся либо аппаратом Правительства РФ, либо соответствующими федеральными министерствами и центральными органами исполнительной власти.

На второй стадии подготовки проекта нормативно-правового акта или доработки проекта решаются две задачи: разработка концепции проекта и подготовка его текста. К решению обеих задач привлекаются компетентные специалисты, в том числе и представители науки.

Концепция нормативно-правового  акта представляет собой письменный документ, в котором дается научное  обоснование основных положений  будущего проекта нормативно правового  акта. В частности, в концепции излагаются недостатки действующих норм права, объективные причины, вызывающие потребность в совершенствование этих норм права, цели проекта нормативно правового акта, основные способы и пути достижения этих целей, результаты, которые могут быть получены при условии приятия предлагаемых вариантов правового регулирования общественных отношений.

Затем начинается процесс непосредственной подготовки теста нормативно-правового акта. На этой стадии закладываются основы будущего нормативно-правового акта. Для того, чтобы считать успешно завершившейся работу на этом этапе, достаточно согласованного решения разработчиков проекта. Согласованный и одобренный разработчиками проект вносится на рассмотрение правотворческого органа.

Третья стадия – стадия рассмотрения проекта правотворческим органом предполагает выявление позиции этого органа относительно представленных на его рассмотрение проектов или одного проекта. Основное внимание уделяется уяснению концепции проекта и предлагаемых норм права. В этих целях обычно предусматривается заслушивание докладов инициаторов проектов, органа, осуществлявшего их доработку или подготовку оригинального проекта, мнений членов правотворческого органа, заключений авторитетных специалистов. Обсуждение в итоге может привести к решению продолжить доработку проекта. В этом случае проект возвращается на предыдущую стадию. Однако может приниматься и иное решение – в том случае, если правотворческий проект был одобрен правотворческим органом, наступает следующая стадия. Данная работа поручается обычно, органу, который осуществлял разработку или доработку проекта.

Стадия обсуждения и  согласования проекта нормативно-правового  акта предполагает выявление мнений заинтересованных лиц о проекте  и получение от них предложений  по совершенствованию, доработке проекта. На этой стадии проект нормативно-правового акта впервые предстает перед общественностью, заинтересованными лицами, которые оценивают проект с позиции своих интересов и способности предлагаемых новых норм права отвечать этим интересам. Чем больше лиц, вовлекается в процесс обсуждения, тем больше гарантий того, что будут выявлены все его недостатки и недоработки.

Процесс обсуждения проектов нормативно-правовых актов может  проводиться различными способами. Правотворческая практика знает  случаи, когда это достигается либо вынесением проекта нормативно-правового акта на всенародное обсуждение, либо на обсуждение широкого круга квалифицированных специалистов путем проведения парламентских слушаний, конференций, круглых столов и др. Правотворческий орган устанавливать перечень органов и организаций, в адрес которых надлежит направлять проекты нормативно-правовых актов в обязательном порядке. Например, согласно Регламенту Государственная Дума все законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ для обсуждения с целью получения от них замечаний и предложений.

С учетом поступивших  замечаний и предложений, а также  собственных инициатив разработчики проекта дорабатывают его либо принимают  мотивированное решение о невозможности или нецелесообразности учета тех или иных замечаний или предложений. Доработанный проект нормативного акта, поступившие на него замечания и возражения против них вносятся на рассмотрение правотворческого органа²⁴.