Правотворчество

Оптимальная характеристика всякого объекта включает нужное соотношение его количественных и качественных показателей. В равной мере это справедливо и применительно к системе законодательства. Качество нормативного правового акта - понятие, прежде всего юридическое. Однако, учитывая неразрывную связь законодательной стратегии с реализацией политических решений, термин «качество нормативных правовых актов» необходимо трактовать также под углом зрения его политических и социальных характеристик. Таким образом, пути повышения качества законов и подзаконных актов находятся во всех трех плоскостях - социальной, политической и юридической⁷.

Всякий закон является средством регуляции и саморегуляции  процессов, происходящих в обществе. Вот почему по мере возрастания масштабности анализируемых явлений - от качественных показателей нормативного предписания к качеству законов и подзаконных актов и в конечном счете всей системы законодательства - все более значимым для эффективности правовой регламентации становится учет в процессе правотворчества наряду с правовыми и политическими параметрами также социальных предпосылок качества нормативных правовых актов.

В целом оценка действующего законодательства едва ли может быть положительной по линии как качественных, так и количественных показателей. Когда количество принимаемых законов за месяц исчисляется десятками, это не может не сказаться на их качестве. По мнению Морозовой Л.А. недостаточно внимания уделяется обеспечению внутренней согласованности, научной обоснованности принимаемых нормативных правовых актов. Это относится как к законам в собственном смысле слова, так в еще большей степени к подзаконным актам. Еще менее качественны законы и иные нормативные акты, принимаемые на уровне субъектов РФ⁸. В перспективе все это чревато дальнейшим снижением эффективности нарастающей волны законов и подзаконных актов.

 

Таким образом, несмотря на различие в подходах к пониманию  правотворчества, это всегда деятельность управомоченных органов по разработке, переработке и изданию определенных нормативных актов. Правотворчество одно из основных звеньев механизма правового регулирования общественных отношений.

 

1.2. Виды правотворчества.

 

Правотворчество - богатая  по содержанию, сверхсложная деятельность по выработке общих правил поведения. Правотворчество как универсальный процесс формирования и развития правовых актов может быть разделен на несколько видов. Критерием выделения видов правотворчества служат⁹:

- субъект правотворчества, т.е. орган или сообщество, которое вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена конституционным или законодательным статусом. Именно данный субъект может выступить с инициативой подготовки и принятия правового акта либо реагировать на правотворческую деятельность других субъектов.

- Регламенты правотворчества различных государственных органов, которые регулируют процессы подготовки, обсуждения, принятия и вступления в силу правовых актов. В них точно фиксируются этапы, стадии движения проекта акта, виды совершаемых с ним действий.

- Правотворческие процессы, которые ориентированы на строго определенные виды правовых актов как цели их деятельности, как границы, отделяющие создаваемый акт от актов других органов. Для этих целей служат положения конституций, устанавливающие систему, виды, признаки правовых актов и их соотношение между собой.

- Принципиальное значение имеет правильное определение темы будущего правового акта, его возможного объема и содержания. Это позволяет избегать ненужного смешения на практике видов актов. Точное определение предмета правового регулирования позволяет верно избрать форму акта среди ему однородных (например, кодекса среди законов).

С учетом названных критериев  можно выделить основные виды правотворчества: законотворчество, подзаконное правотворчество, локальное нормотворчество местного самоуправления, прямое, непосредственное правотворчество, договорное нормотворчество¹⁰.

1. Законотворчество есть законодательный процесс, посвященный стадиям и действиям по подготовке, обсуждению и принятию законов. Закон – акт высшей юридической силы, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, принимаемый законодательным и представительным органом в особом порядке и обладающий стабильностью¹¹.

Законом регулируются вопросы, имеющие важнейшее государственное  значение. В обобщенном виде можно сказать, что только законом могут быть урегулированы:

• вопросы конституционного характера;

• принципы организации, порядок формирования и деятельности высших и местных органов государственной  власти и управления;

• основные права, свободы и обязанности граждан, способы их охраны и обеспечения;

• основные условия создания и деятельности общественных организаций;

• решение вопросов принятия и изменения бюджета;

• установление основных положений регулирования экономики;

• основные вопросы обороны и международных отношений;

• правовой статус средств  массовой информации.

Законы занимают в правовой системе особое положение. Саму процедуру принятия законов регулируют правила, закрепленные конституционно. Следует рассмотреть каждую стадию законотворческого процесса более подробно.

Итак, первым этапом законотворческого  процесса является подготовка проекта  закона. Это наиболее сложный и  ответственный момент создания правового  акта. Потребность в регулировании общественных отношений может возникнуть с появлением новых либо существенным изменением старых общественных отношений. Воля законодателя формируется под воздействием объективных закономерностей. Поэтому осознание объективной необходимости того или иного явления или процесса, его оценка, соотнесение с отдаленными и близкими целями, выявление возможности воздействия права на проявление объективных законов - все это основные этапы принятия правотворческого решения¹².

Принятие решения о  подготовке законопроекта знаменует  собой начало законотворческого процесса. С принятием такого решения определяется тема будущего акта, его общая направленность. Очень много зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям.

По предлагаемому к разработке законопроекту предварительно составляется его концепция. В содержание концепции законопроекта включаются такие параметры как его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий план. Сам процесс подготовки проекта законодательного акта складывается из ряда стадий, среди которых можно выделить¹³:

1. создание концепции будущего закона;

2. анализ существующих норм, регулирующих данные отношения и изучение соответствующего мирового опыта;

3. непосредственная работа над текстом проекта;

4. экспертиза готового законопроекта.

Особое внимание следует уделить разработке концепции будущего закона - ее экономическому, социально-политическому контексту. Безусловно, важно при разработке проекта закона использовать мировой опыт правового решения данного вопроса. Но здесь следует избегать копирования иностранных законов либо международных договоров, что зачастую и происходит. Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям, учитывать национальный менталитет и особенности правоприменения.

Обсуждение, доработка  и согласование проекта - эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта  рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения  и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно отрабатывается и редактируется. Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой поручена подготовка проекта и внесение его на утверждение.

Ряд проектов проходит особые, дополнительные стадии подготовки, что обусловлено их исключительной важностью и значимостью для регулирования общественных отношений. В практике подготовки законопроекта нередко используется его всенародное обсуждение.

Подготовка проекта  заканчивается решением органа, его готовившего, о направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа. Факт внесения выработанного проекта в законотворческий орган имеет официальное юридическое значение. С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной воли, и начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах права. Утверждение законопроекта является центральной стадией законотворческого процесса, т.к. именно на этом этапе происходит придание юридического значения правилам, находящимся в тексте законопроекта. Можно выделить четыре основные стадии официального прохождения закона¹⁴:

1. внесение проекта  на обсуждение законотворческого  органа,

2. непосредственное обсуждение  проекта,

3. принятие закона,

4. его обнародование  (опубликование).

Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган сводится к направлению  полностью готового проекта в  законотворческий орган.В юридической  литературе принято выделять два  вида официального вынесения проекта на рассмотрение. Первый - кооперативное внесение, когда законотворческий орган обязан рассмотреть поставленный вопрос, т.к. связан волеизъявлением инициатора проекта. Второй - факультативное внесение, когда от руководства законотворческого органа зависит, поставить ли в повестку дня внесенный проект или оставить его без рассмотрения, направить ли для доработки или редактирования.

Такая градация необходима для характеристики права законодательной  инициативы. В содержании права законодательной инициативы входят следующие элементы: действие, совершать которое оно предоставляет возможным, правомочные осуществлять его субъекты, последствия реализации этих действий.

Проекты законов и  законодательных предложений представляются к рассмотрению вместе с обоснованием необходимости их разработки, развернутой характеристикой целей, задач и основных положений будущих законов и их местом в системе законодательства, а также ожидаемых социально-экономических последствий их применения.

Следующая стадия - это внесение законопроекта в повестку дня заседания законотворческого органа. Утверждение повестки дня - прерогатива самого законотворческого органа, который решает, какие вопросы и в какой последовательности должны быть рассмотрены на заседании. Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого органа дает возможность полно и всесторонне ознакомиться с проектом, досказать по нему мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант законодательного акта.

Процесс создания закона завершается его опубликованием. Чтобы стать общеобязательными  велением государства, правовая норма  должна объектироваться в общедоступных  печатных изданиях, и этот процесс  представляется особенно важным.

Опубликование законов  главная предпосылка их вступления в силу и юридическое основание  презумпции знания законов. Нельзя полагать, что граждане могут знать неопубликованный закон, и налагать на них ответственность  за нарушение неизвестных им правил. Опубликование есть установленный законом способ доведения до всеобщего сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в помещении полного и точного его текста в общедоступном, официальном органе печати.

2. Подзаконное правотворчество Президента, Правительства и иных органов исполнительной власти отличается рядом особенностей. Оно сообразуется с положениями законов. Подзаконное правотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия актов ввиду своей очевидной динамичности. Поэтому каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания. Существует порядок подготовки проектов указов Президента Российской Федерации, есть порядок подготовки постановлений и распоряжений Правительства, равно как и общий регламент его деятельности. В органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации действуют аналогичные процедуры¹⁵.

3. Разновидностью правотворчества является прямое непосредственное принятие правовых актов. Речь идет, прежде всего, о референдуме как конституционном способе принятия законов и других решений государственного значения. Процедура проведения референдума обычно регулируется помимо норм конституций в специальных законах. Таковы, например федеральный закон о референдуме¹⁶.

Прямое правотворчество  такого рода характеризуется рядом  признаков¹⁷:

- оно проводится по инициативе групп граждан, населения определённой численности;

- в референдуме участвуют избиратели, чья совокупная воля является прямым и единственным правообразующим источником конституции, закона или иного решения;

- итоги референдума (народного голосования) являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой;

- подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели - обеспечить полное и свободное народное волеизъявление.