Правовое социальное государство: трудности становления

И.В. Леонов. Правовое социальное государство: трудности становления.

 
Право и управление. XXI век, 2008, № 1.

И.В. Леонов.

К.ю.н.

В последнее время  в научных и политических кругах заметно оживились дискуссии  о роли государства в дальнейшем развитии общества, о типе государства, которое в наибольшей степени  отвечает российским традициям и  современным условиям. Повышается интерес и ксовременным концепциям социального государства, которые существенно отличаются от традиционных либеральных и марксистских воззрений на сущность и формы государственно-обществен-ного устройства. Активизировало научный поиск и принятие по инициативе Президента РФ В.В. Путина общенациональных проектов развития образования, здравоохранения, агропромышленного и жилищного комплексов страны.

Как известно, идеи правового государства складывались исторически на протяжении многих веков в контексте разработки теории права и государственного строительства. Многие из них были сформулированы еще в древности. А вот концептуально-научные представления о социальном государстве сложились относительно недавно. Ее разработкой занимались и сегодня занимаются многие социологи и экономисты, историки и юристы, социальные психологи и этики. Только в нашей стране по этой проблематике опубликовано более трехсот научных работ, издано несколько монографий и учебных пособий, проводятся научно-практические конференции и «круглые столы».

Практически все ученые согласны, что в нашей стране формирование социального государства только начинается, причем проходит трудно и  весьма противоречиво. И, с нашей  точки зрения, объясняется это  целым рядом причин. Их истоки кроются  в том, что:

1) идеи правового социального  государства, которые давно стали важнейшей характеристикой западной цивилизации, никогда не занимали достойного места в социально-политических и правовых доктринах России, а потому не могли стать целью социального развития;

2) специфика России, в  отличие от Запада, состоит в  том, что задача формирования  социальной государственности возникла не на фундаменте государственности, основанной на праве, а в обстановке очередного системного кризиса российского общества, глубокого социального расслоения общества и углубляющейся пропасти между бедными и богатыми, массового правового нигилизма, пренебрежительного отношения к правам и свободам человека;

3) подавляющее большинство  россиян, согласно оценкам социологов, никогда не считало и сегодня  не считает свою страну правовым государством, т.е. государством, подчиненным праву, ограничивающим себя правом, признающим его приоритетность над политикой, видящим свое предназначение в служении человеку и его интересам. Между тем только такое государство может быть социальным.

Правовым и социальным государство нельзя провозгласить. Даже конституционного закрепления его принципов недостаточно. Формирование правового социального государства — это длительный исторический процесс, который может успешно развиваться лишь при наличии соответствующих условий — высокого уровня экономики и культуры, соответствующего духовно-нравственного потенциала общества.

Далеко не все эти условия  реально существуют в современной России, право у нас по-прежнему не стало предметом серьезной защиты со стороны государства, не является его непререкаемой ценностью. Чаще всего оно ассоциируется либо со свободой выбора индивида, либо только с принуждением. Не считая свою страну правовым государством, большинство граждан в качестве первоочередных мер для выхода страны из сложившейся ситуации предлагает «проявить политическую волю», «отобрать и поделить», «навести порядок», «привлечь к ответственности». Россиянам, похоже, ближе и понятнее система авторитарной и даже диктаторской псевдоправовой формы государственного правления, чем демократическая социально-право-вая система государственного устройства. Сложившиеся стереотипы и представления советских времен преодолеваются с большим трудом, когда важнейшими средствами и экономической базой достижения законности и социальной справедливости считались общенародная собственность, практически тотальное огосударствление производства (в том числе колхозно-коопе-ративного) и преимущественно уравнительное распределение имеющихся благ.

Но это, так сказать, на обыденном уровне. Ученым и серьезным  политикам давно понятно, что  понятия «социальное государство» и «правовое государство» находятся  в неразрывной диалектической взаимозависимости. С одной стороны, они находятся  в единстве — нет и быть не может социального государства  вне правовой государственности, равно  как и правовое государство может  существовать только в условиях высокоразвитого  гражданского общества, динамично развивающейся  рыночной экономики и социального  государства.

С другой стороны, они представляют собой своего рода противоположности: если сущностным содержанием правового государства является защита прав и свобод человека от ограничений и опеки со стороны государства, то социальное государство, напротив, предполагает активные усилия государства в направлении обеспечения права человека на достойное существование. Для «правового государства» главное — защита граждан от излишнего вмешательства государства, для «социального» же, наоборот, главное — защита социально-экономических и культурных прав и свобод граждан силами государства. Социальное государство, признавая необходимость государственного перераспределения значительной доли доходов в пользу малоимущих слоев, главный акцент делает на развитии производства и увеличении общественных ресурсов, позволяющих постоянно повышать и во многом гарантировать достойный жизненный уровень всех граждан.

Правовое государство — это реальное воплощение принципов законности и идей социальной справедливости. Главное для правового государства — законность; стремление оградить человека от произвола и мелочной опеки со стороны государства; гарантировать индивидуальную свободу и основополагающие права личности.

Фундаментальную философскую  концепцию правового государства  в свое время представил И. Кант. Главные его идеи: человек —  абсолютная ценность, никто не имеет  права использовать его как орудие или средство для исполнения каких-то собственных, даже самых благородных  целей; закон — априорен и абсолютен; все, что ограничивает произвол —  это право и мораль; общеобязательный, принудительный характер право приобретает  благодаря государству и только государству; цель государства —  торжество права и закона, поэтому  исполнительная власть должна быть подчинена  законодательной; право имеет три  составляющих: естественное право как  система очевидных истин; положительное  право, созданное законодателем; справедливость.

Основные признаки правового  государства современная наука  определяет следующим образом:

— наличие развитого гражданского общества, т.е. сознательных и обладающих высокой правовой культурой и  высоким правосознанием граждан. Именно в таком обществе люди соблюдают  законы и добиваются того, чтобы  их соблюдало и гарантировало  государство;

— суверенитет народа —  народ является высшим источником и  первоосновой власти, государство лишь представляет и отстаивает его интересы;

— всеобщность права  и верховенство закона, нормативное (законодательное) регулирование общественных отношений преимущественно на строгой  правовой основе. Отсюда верховенство конституции и правовых законов, гарантирующих свободу в соответствии с принципом «все, что не запрещено  законом, разрешено» и ограничивающих государство принципом «государству запрещено все, что не разрешено  законом»;

— соответствие внутреннего законодательства принципам и нормам международного права;

— приоритет прав и свобод личности и ее свободное развитие. Правовое государство исходит из того, что чрезмерное вмешательство  власти в жизнь общества неизбежно  превращает его в деспотическое;

— последовательное проведение в жизнь принципа разделения государственной  власти на исполнительную, законодательную  и судебную (по горизонтали), а в  федеративном государстве — на власть федерального центра и власть субъектов  федерации (по вертикали);

— самостоятельность и  независимость судебной власти —  именно она следит за тем, чтобы две  другие ветви в своих действиях  следовали закону. Независимый суд  призван защищать примат права, которое  обладает всеобщностью, распространяется в равной мере на государственные и общественные институты, на все физические и юридические лица;

— взаимная ответственность  и доверие государства и человека. Эти отношения строятся не только на формально-нормативной основе, но и на не менее прочной основе морально-этических  обязательств друг перед другом: государство  создает необходимые правовые условия  для честной жизни и плодотворного  труда человека, человек, в свою очередь, добросовестно исполняет нормативно закрепленные предписания — соблюдает  законы, платит налоги, бережет памятники  истории и культуры, охраняет природу, заботится о детях и нетрудоспособных родителях, защищает Отечество.

Таким образом, правовое государство  — это особая форма организации  политической власти, характеризующаяся  верховенством закона и легитимностью  власти, высоким престижем и эффективностью права, гарантирующими правовую защищенность личности и беспрепятственное использование  ею демократических прав и свобод в своих законных интересах.

Несколько по иному обстоит  дело с социальным государством.Социальное государство также реализует свои полномочия в форме правовой государственности, однако идет значительно дальше по пути гуманизации общественных отношений — стремится расширить права личности за счет усиления их социально-экономического блока. И, самое главное, стремится наполнить правовые нормы более справедливым, социально ориентированным содержанием. Социальным называется государство, которое берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан и их социальной защищенности1. Социальное государство — это своего рода механизм согласования интересов различных уровней и различных субъектов общественных отношений, гармонизации свободы, социальной ответственности и социальной справедливости на правовой основе. Социальное государство, пишет профессор Б.С. Эбзеев, — это фактор общественного благополучия, основывающийся на принципах социального равенства, солидарности и взаимной ответственности членов общества. Конституционное же закрепление социальности государства означает возложение на государство общесоциальной функции, заботы властей о благе всех граждан и распределении материальных тягот пропорционально их экономическому потенциалу2.

В основе обеих этих моделей (правовой и социальной) лежатединые объективные основания и предпосылки: экономической основой является многоукладная рыночная социально ориентированная экологическая экономика, в условиях которой свободное предпринимательство сочетается с определенным (на макроуровне)государственным регулированием хозяйственного развития по принципу «свобода — насколько возможно, планирование — насколько необходимо»; социальная основа — развитое гражданское общество, способное защитить человека от произвола властей; политическая основа— демократия, народный суверенитет, высокая политико-правовая культура граждан, развитое чувство ответственности, законопослушности, общественной солидарности; политический и идеологический плюрализм при относительном согласии основных политических сил о необходимом наборе социальных программ. Достижение консенсуса на политическом уровне позволяет сохранить преемственность социальной политики в случае прихода к власти других политических партий; нравственная основа — равенство всех перед законом, свобода личности, уважение чести и достоинства человека, гуманизм и социальная справедливость.

В отличие от советского патерналистского государства, которое  стремилось в принудительном порядке  установить минимальную планку благополучия всех с помощью покровительства, благотворительности и, главное, —  жесткого контроля и уравнительного распределения благ, социальное государство  ориентируется на обеспечение каждому достойных условий жизни в результате повышения эффективности производства, развития личной инициативы, повышения ответственности каждого за свою судьбу.

В наши дни ученые-государствоведы  стремятся найти меру оптимального сочетания принципов правового  и социального государства. При  этом сторонники консервативно-либеральных  моделей обычно больший акцент делают на правовом, а идеологи социал-демократии — на социальном принципе. При этом все едины в главном — в  том, что «такое государство не только обеспечивает достойные условия  жизни», но и делает акцент на том, что  «человек сам должен заботиться о  себе и своей семье»1.

Немало пишется также и о  неолиберальной, так называемойсубсидиарной модели государства. Именно на такую модель, как нам представляется, ориентирована подготовленная Центром стратегических разработок «Стратегия развития Российской Федерации до 2010 года». В указанном документе от имени Правительства РФ прямо формулируется задача перехода «от патерналистской к субсидиарной модели государства»2, т.е. к модели, в рамках которой социальная политика не подменяет, а лишь в ограниченных масштабах дополняет усилия человека в его стремлении обеспечить достойный уровень своей жизни. Объединяющей особенностью документа является его нацеленность на централизацию финансовой, политической и правовой власти в стране при одновременном сокращении социальных функций государства, что, по мнению юристов Совета Федерации, вступает в противоречие с конституционным определением России как социального государства3.

Последствиями перехода к такой  модели социального государственного устройства вероятнее всего будут: а) сокращение бюджетных субсидий производителям товаров и услуг, замена льгот  и выплат, предоставляемых по категориальному  принципу, на адресные выплаты наиболее нуждающимся при их существенном сокращении; б) диверсификация форм предоставления подобных услуг на основе активного  привлечения негосударственного сектора, что предполагает равноправный доступ к государственному финансированию для государственных и негосударственных  организаций, предоставляющих социальные услуги; развитие самоокупаемости социальных услуг в тех сферах, где для  этого существуют соответствующие  предпосылки; 
в) постепенное разгосударствление учреждений бюджетной сети, предоставляющих социальные услуги, и переход к их финансированию на принципах государственного социального заказа; г) расширение свободы выбора граждан, пользующихся бесплатными или субсидируемыми социальными услугами, в том числе на основе введения специальных социальных счетов, дающих право их обладателям на получение бесплатных или субсидируемых услуг на определенную сумму по заранее оговоренному перечню у любой организации, имеющей лицензию на их предоставление; д) объединение государственного финансирования с частными благотворительными ресурсами, в том числе на основе механизмов государственного социального заказа и социальных счетов граждан; е) увеличение дифференциации пенсий при поэтапном увеличении пенсионного возраста; ж) уменьшение объемов стационарной медицинской помощи, оказываемой при плановой госпитализации.