Правовые режимы

В результате складывается ситуация, когда "правовой режим деятельности иностранных инвесторов и использования полученной от инвестиций прибыли не может быть менее благоприятным, чем правовой режим деятельности и использования полученной от инвестиций прибыли, предоставленный российским инвесторам" (статья 4). На основе анализа правового режима как общетеоретической категории можно сделать вывод о том, что только детальная передача всех его элементов в нормативном акте способна придать ему устойчивость, восприимчивость со стороны адресата, высокую эффективность, обеспечить бесперебойную работу механизма правового регулирования. Отсутствие основных структурных элементов правового режима, соответствующих основным элементам механизма правового регулирования, само по себе превращает правовой режим в недостроенную, нерабочую конструкцию. Немаловажно также четкое, детальное определение объекта регулирования, а также целей, ради которых он подвергается специфическому регулированию. Особое значение приобретают отсылочные формулировки, позволяющие, не перегружая нормативный акт уже существующими нормативными установками, использовать для работы правового режима готовые и действующие конструкции. В результате "переплетения материи" нескольких правовых режимов возникает совершенно новый, независимый и своеобразный правовой режим. В Федеральном законе от 15 ноября 1995 года "Об особой экономической зоне в Калининградской области" режим, применяемый к определенной территории, складывается из элементов двух других правовых режимов, но приобретает при этом характерные черты, отличающие его от этих режимов и от режимов, установленных для других свободных экономических зон.[7]

Статья 1 этого закона дает детальное определение объекта регулирования - особой экономической зоны в Калининградской области и одновременно устанавливает цели ее создания, отмечает некоторые специфические обстоятельства.

Во-первых, в качестве основного свойства рассматриваемого режима выделяется его особый, льготный характер инвестиций и предпринимательской деятельности по сравнению с общим режимом аналогичных сфер экономики. В данном случае правовой режим особой экономической зоны в Калининградской области может быть определен как одна из разновидностей льготных режимов хозяйствования.

Во-вторых, законодатель подчеркивает своеобразие географического положения территории, на которой действует режим, и связывает его в вопросах внешнеэкономических связей с таможенным режимом свободной экономической зоны. В результате правовой режим наделяется двойственным характером, поскольку состоит из двух самостоятельных, хотя и близких по смыслу, комплексов правил. В то же время это единая конструкция, складывающаяся в специфический, самостоятельный правовой режим, что и подчеркивается законодателем. Непосредственно в законодательстве закрепляются только "технические", базовые части правового режима, которым соответствуют основные элементы механизма правового регулирования.

Остальные составляющие категории "режим" – юридические факты, правоотношения, юридическая ответственность, хотя они и прослеживаются, находятся за рамками нормативного акта - в реальной жизни, в социальной сфере, вне форм права. Юридический факт как модель, естественно, закрепляется в гипотезе нормы права. Но это не означает, что вместе с нормой права он будет включен в текст нормативного акта. Ссылка на него как на основание вступления нормы права в действие имеет место, но сам он должен возникнуть в конкретной ситуации, только предполагаемой нормой права. Так же и с правоотношениями.

Норма права (точнее, ее диспозиция) составляет содержание правоотношения, но опять же нормативный акт, состоящий из норм права, призван урегулировать определенные общественные отношения, установить для них некий шаблон, а не описывать их. В Концепции развития рынка ценных бумаг в Российской Федерации (утверждена Указом Президента РФ от 1 июля 1996 года N 1008) упоминается о создании льготного налогового режима для некоммерческих организаций, выполняющих функции части инфраструктуры российского рынка ценных бумаг (пункт 5).[8] Таким образом, соответствующая норма права прямо называет субъект (один из элементов) регулируемого ею правоотношения, но это не означает, что сам субъект "содержится" в нормативном акте. Объекты правоотношения также упоминаются в нормативных актах. В качестве примера возьмем различные виды предпринимательской деятельности - совершение сделок купли-продажи ценных бумаг, деятельность по организации торговли ценными бумагами, расчетно-клиринговая деятельность по денежным средствам, брокерская и расчетно-клиринговая деятельность по ценным бумагам, осуществление операций с векселями и т. д. (пункт 6).[9] Объекты перечислены, но сами в текст нормативного акта, естественно, не включены.

Правовой режим выходит далеко за пределы нормативно-правового акта, закрепляющего только его нормативную основу. Законы, указы, постановления являются лишь частью правового режима, его структурным элементом, а закрепленность в законодательстве - только одна из характеристик этой категории. Можно говорить о том, что правовой режим - это переходное, связующее звено между содержанием и формой права.

Именно в этом заключается его уникальность, позволяющая ему выступать основным средством реализации правовой политики государства.

Большее значение имеет законодательное закрепление основных средств воздействия, используемых правовым режимом. Особую роль в его функционировании играют такие юридических средства, как стимулы и ограничения. Текст нормативного акта содержит огромное количество понятий и логических конструкций, но в нем отсутствуют и реакция субъектов права на соответствующие установки, и характер воздействия тех или иных правовых средств на поведение субъектов, и многие другие социальные связи. Именно они и составляют суть правового режима.

Как правило, стимулы (в основном в виде льгот и поощрений) и ограничения отмечены в законодательстве. Однако психологический момент, характерный для правового режима, отражения не находит, он лежит вне текста нормативного акта. Тем не менее именно через нормативный акт, как наиболее доступную и удобную форму восприятия, субъекты права оценивают свою роль в соответствующих правоотношениях и строят свое поведение в этой сфере. Характер регулирования обычно довольно четко определен в нормативном акте. При этом способы выражения воли законодателя могут быть различными. Наиболее распространенной является соответствующая формулировка названия статьи или пункта нормативного акта: "Статья 15. Государственная поддержка деятельности финансово-промышленных групп.[10] Мерами государственной поддержки деятельности финансово-промышленных групп, устанавливаемыми по решению Правительства Российской Федерации, являются: зачет задолженности ...; предоставление: права:" и т.д. Соответствующим образом четко определяются ограничивающие меры: "Статья 8. Ограничения при осуществлении международного информационного обмена.[11]

Ограничивается вывоз из Российской Федерации документированной информации, отнесенной к государственной тайне; общероссийскому национальному достоянию; архивному фонду; иным категориям документированной информации:". Отличие законодательного закрепления стимулирующих начал заключается в том, что иногда они могут быть и не выделены специальными формулировками, поскольку конкретные мероприятия отображаются в нижестоящих актах, либо их проведение поручается нижестоящим органам с известной долей независимости в принятии решений.

В этом случае текст нормативного акта принимает несколько иные формы: "Статья 4. Обязанности государства в сфере международного информационного обмена Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации: стимулируют и охраняют:"[12] На данном примере можно проследить, как в нормативном акте отмечается необходимость использования положительной мотивации поведения субъектов, однако реальные действия поручаются чрезвычайно широкому кругу правотворческих органов. В своих решениях они могут не подчеркивать стимулирующий характер принимаемых в соответствии с Законом мер, но фактически при принятии соответствующих документов именно эта сторона правового воздействия и найдет свое отражение.

При всех перечисленных особенностях и стимулы, и ограничения на уровне делегированных полномочий по мотивации определенных отношений могут быть воплощены в нормативных актах и в правоприменительной сфере.

Для качественного решения задач, стоящих перед правовыми режимами, взаимодействие различных уровней правового регулирования приобретает особое значение. Реально такая ситуация разрешается путем дробления основного, общего (федерального или отраслевого) режима на вспомогательные, конкретные (региональные или институциональные) режимы. То же самое можно отметить и в отношении локального, муниципального уровня. Показательными в этом смысле выступают установки законодательства о Крайнем Севере. Правовой режим данной территории в связи с тяжелыми условиями проживания и работы в основном определяется как стимулирующий. При этом система льгот воплощена в чрезвычайно широком спектре субрежимов. С одной стороны, предусмотрены специальные режимы: режим труда, режим отдыха, режим оплаты, режим предоставления гарантий и компенсаций, то есть классификация идет по предмету регулирования. С другой - деление осуществляется по уровню органов власти, обеспечивающих действие конкретных режимов. В этом случае субординация правовых режимов не так четко проявляется, и на различных уровнях они могут приобретать достаточно независимые черты. В Федеральной целевой программе строительства на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (утверждена Постановлением Правительства РФ от 10 июля 1995 года N 700), предполагается формирование сложной системы взаимосвязанных режимов.[13] Так же широко представлен спектр формируемых в этой связи мероприятий льготного характера. Районам и субъектам хозяйствования предоставляется режим наибольшего благоприятствования (а это дает возможность местным органам власти устанавливать свои специфические режимы соответствующих муниципальных образований), предусматривается система приоритетов для лиц, избравших местом поселения рекомендуемые Программой территории (пункт 7).[14] Следует подчеркнуть, что такие широкие возможности в самостоятельном определении правового режима предоставляются в основном в отношении правовых режимов стимулирующего характера. При регулировании жестких, ограничивающих режимов они существенно лимитированы. Обладающий наиболее яркими императивными чертами правовой режим чрезвычайного положения (установлен Законом РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении") детализируется в актах Правительства, однако самостоятельность нижестоящего нормативного акта ограничивается уточняющими функциями.[15]

На уровне муниципального правотворчества пределы свободной трактовки воли законодателя еще уже. Так, Постановление главы городского самоуправления Краснодара, мэра города от 25 августа 1998 года N 1743 "О создании единой дежурно-диспетчерской службы по чрезвычайным ситуациям в городе Краснодаре".[16] Выделяет основные характерные моменты рассматриваемой ситуации: установлен исчерпывающий перечень возможных правовых режимов с детальным описанием их особенностей в полном соответствии с актами вышестоящих органов власти. Делаются постоянные ссылки на эти документы с использованием формулировок типа "в соответствии", "во исполнение", четко определены полномочия органов власти и обязанности других субъектов регулируемых режимом правоотношений.

Таким образом, в законодательном регулировании правовых режимов можно выделить следующие особенности.

Во-первых, для правовых режимов характерно сочетание двух иерархических систем, строящихся на основе субординации нормативных актов и по предмету регулирования. При этом законодатель может использовать как одну из указанных систем, так и обе в комплексе.

Во-вторых, существуют значительные различия при закреплении правовых режимов ограничивающего и стимулирующего характера.

В первом случае режим детально разработан на вышестоящем уровне, все меры, предусмотренные им, выделены в исчерпывающий перечень, акты нижестоящих органов власти только уточняют в соответствии со своей компетенцией отдельные моменты в регулировании.

Во втором случае режим также может не допускать расширенного толкования. Вышестоящие органы власти лишь намечают основные приоритеты регулирования, передавая полномочия по созданию конкретных режимов непосредственно исполнителям соответствующих решений.

В целом мы имеем достаточно развитую систему правовых режимов в российском законодательстве, хотя полностью она еще не упорядочена. Но тенденции к формированию единой и четкой структуры уже прослеживаются.

Глава 2. Характеристика правовых режимов в отдельных отраслях Российского законодательства

2.1. Правовой режим – в конституционном праве

Конституционное право как общая часть российского права соединяет разрозненный правовой материал в единое целое, задает его иерархию. Одна из задач конституционного права – постановка целей для национального права, закрепление исходных для всех отраслей права ценностей.[17]

Конституционно-правовой режим — специфический вид (режим) правого регулирования конституционных отношений, выраженный в своеобразном сочетании комплекса нормативных правовых средств (дозволений, запретов, обязываний, правовых ограничений, стимулов, общедозволительного и разрешительного порядка регулирования и др.).[18]

Конституционно-правовой режим выражает степень жестокости конституционного регулирования, наличие известных ограничений и льгот, допустимый уровень активности субъектов, пределы их правовой самостоятельности.