Президент РФ в системе разделения властей

Искажение конституционных  принципов верховенства федеральных  законов и разделения властей  становится особенно очевидным, поскольку на основе указов законодательного характера происходит фактическое соединение в одном лице власти законодательной и исполнительной. При подобной организации власти, как утверждал Монтескье, свободы не будет, так как весьма вероятно, что обладающий такими правами монарх (применительно к российской ситуации - Президент) "станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их".

Для выяснения сути президентских  актов полезно прежде всего обратиться к истории.

К числу основных дефектов указов - как в начале ХХ в., так и в настоящее время - отечественные юристы относят вторжение главы государства в сферу правового регулирования парламента, что, однако, не исключает широкой компетенции исполнительной власти при условии непротиворечия подзаконных актов закону. Издание правовых указов представляет собой естественную функцию главы исполнительной власти (Президента) и Правительства. Юридическим основанием правового указа, на взгляд Н.М. Коркунова и В.М. Гессена, является не делегация законодательной, а природа правительственной деятельности49.

Оригинальным и для  современной юриспруденции представляется мнение В.М. Гессена, обосновывавшего  существование указов и утверждавшего, что между областями исключительной компетенции - а) верховного управления - права опубликования законов, права помилования, "пожалования орденов и титулов", назначения определенных категорий должностных лиц и б) законодательной власти, - определяемыми Конституцией, "лежит средняя, нейтральная область конкурирующей деятельности той и другой. До тех пор, пока то или иное отношение общественной жизни остается нерегламентированным в законодательном порядке, его регламентация в порядке управления является не только возможной, но часто необходимой"50.

Исходя из этого, право  издания нормативных указов и правительственных постановлений в соответствии с духом и буквой Конституции и без противоречия законам является неизбежной функцией главы государства и центрального Правительства. Для таких указов, по мнению В.М. Гессена, не требуется и поручения со стороны законодательной власти, поскольку оно "не только не предоставляет правительству новых, ему не принадлежащих полномочий, но, напротив, ограничивает полномочия, принадлежащие ему. Оно обязывает правительство к изданию указа, который мог бы быть издан по его усмотрению... Поручение может иметь или не иметь места; во всяком случае, все то, что не должно быть регламентировано законом, может быть регламентировано правовым указом"51. Собственно, такой доктринальный подход во многом разделяет и Конституционный Суд Российской Федерации, но в своем толковании президентских указов он пошел еще дальше, о чем будет сказано особо.

Как правило, широкий  диапазон правотворческой деятельности Президента его сторонники объясняют  целесообразностью, ибо государственная жизнь, особенно на этапе реформаторских преобразований, не может жить только ожиданиями закона. Учитывая потребности общества, высшие государственные органы должны своевременно решать не только насущные социальные проблемы, но и задачи стратегического направления в развитии государства. Президент, Правительство, исполнительная власть по своей природе весьма подвижны, они представляют как бы постоянную творческую доминанту государственной власти.

Вместе с тем российская дореволюционная доктрина отрицательно относилась к идее скрытых полномочий и практике издания даже на основе делегации указов, вторгающихся в область исключительной компетенции законодательной власти. Верховенство права в государственной жизни страны не только предполагает, но и требует последовательного и строгого соблюдения подзаконности в действиях исполнительной власти. Наличие надзаконных полномочий у главы государства противоречит существу правового государства. Особенно это касается государств, которые только встают на демократический, конституционный путь развития, сбрасывают "оковы" тоталитаризма и диктатуры.

При исследовании содержания указов наиболее сложной представляется проблема соотношения законности и  целесообразности. Приоритет целесообразности над законностью, с точки зрения видного российского реформатора П.А. Столыпина, заключается в том, что для решения насущных государственных проблем полезно использовать указную практику, имея в виду, что "обстоятельства, оправдывающие принятие чрезвычайных мер, подлежат свободной субъективной оценке одного правительства"52. В ответе на запрос членов Государственного совета, данном им 1 апреля 1911 г., содержатся весьма спорные доводы в пользу законодательных указов, оправдывающие их принятие при чрезвычайных обстоятельствах (например, медлительность палат при принятии законопроекта в тех случаях, когда настоятельность и безотлагательность его принятия очевидны). "Законодательные учреждения обсуждают, голосуют, а действует и несет ответственность правительство, и от этой ответственности оно себя освободить не может, оно не может прикрыться буквой закона..."53.

Научная доктрина, напротив, рассматривала чрезвычайные указы  как исключение и ставила серьезные  правовые "сдержки и противовесы" их расширению. В среде государствоведов преобладало убеждение в том, что указ по своей сути подзаконен. Это вытекало и из действующих законов, принятых в ходе реформ 1905-1906 гг. Глава Российской империи, согласно Основным государственным законам от 23 апреля 1906 г., "в порядке верховного управления издает в соответствии с законами указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов".

Следовательно, в те годы теория и конституционная практика негативно относились к восполнению в законах пробелов без ведома парламента, даже если оно осуществлялось посредством указов главы государства. Только через последующее представление в Государственную Думу и путем специальной процедуры рассмотрения чрезвычайных указов такие исключения становились возможными.

Доктрина широкой сферы  указного права (в современной отечественной  интерпретации) медленно, но неуклонно  завоевывала свои позиции в конституционной  практике. Если сначала речь шла  о праве Президента только принимать исключительные меры для предотвращения грозящей государству опасности, то в 1991 г. законодатели делегировали ему (сроком на 1 год) право принимать указы по вопросам законодательного регулирования в области экономики. После принятия Конституции 1993 г. возможность Президента устанавливать первичные нормы была легализирована в решениях Конституционного Суда54, ее объяснили новым статусом Президента (ст.80 Конституции). Делегации этого права Президенту парламентом Конституция не предусматривала. Что же получилось?

Поскольку в России единая система исполнительной власти подконтрольна  и фактически подчиняется Президенту, то он получил непосредственную возможность  реализовывать через эту систему  свой политический курс55. Таким образом, "судьбоносные" указы законодательного характера 90-х годов принимались единолично главой государства нередко вопреки воле законодателей в заведомо опережающем парламент правотворческом темпе. Заметим, что в правовой системе России достаточного противовеса "указным" вольностям и злоупотреблениям пока нет. Реальность такова, что по российской Конституции ни парламент, ни суд не наделены правом отменять нормативные указы, противоречащие федеральным законам. Признание указов антиконституционными - явление исключительно редкое в российской практике, хотя такие указы появлялись не единожды. В то же время, согласно трактовке Конституционного Суда, принятие Президентом указов при отсутствии законов или пробелов в них признано допустимым исходя из обязанности главы государства обеспечивать прямое действие Конституции.

К сожалению, проблема разрешения коллизий между указом и законом  путем отмены незаконных указов до сих пор остается открытой. Она  решена пока лишь в отношении оценки конституционности указов.

Необходимость "опережающего нормотворчества" Президента мотивировалась Б. Ельциным в Послании Федеральному Собранию 16 февраля 1995 г. главным образом масштабами законодательства. "Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы"56. Иначе говоря, на первое место выдвигался фактор целесообразности, что, естественно, не встретило активной поддержки среди большинства правоведов. "Вне всякого сомнения, предложенная концепция ничего общего не имеет ни с Конституцией, ни с конституционностью. Под фактом восполнения пробелов при желании можно принять такой указ, который вступит в противоречие с демократическими устоями государства"57.

К тому же в результате подобной интерпретации само понятие  пробела в законодательстве при  кажущейся ясности этого явления  стало весьма неопределенным, так  как неясно, где границы пробелов, в рамках которых Президент издает указы законодательного свойства. Что подразумевается под пробелом - фрагментарная правовая норма, которая объективно необходима для полноты закона и его реализации, но отсутствует в связи с недосмотром законодателя, или полноценный федеральный закон, который пока не принял парламент? Иными словами, пробел - это отсутствие конкретной нормы в законе или отсутствие закона вообще?

Российская Конституция  определяет, что федеральные законы принимаются Государственной Думой (ст.105), а также что по предметам  ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы, имеющие прямое действие на всей территории государства (ст.76). Следовательно, принятие вместо законов указов, действующих впредь до принятия закона (т. е. неопределенно долго, поскольку сроки принятия законов не указаны), - явление в принципе недопустимое.

Не выдерживает критики  довод о правовой полноценности  указов для возникновения, прекращения  и изменения тех или иных общественных отношений в тот период, пока нет  соответствующих законов. Издание  такого рода указов Б. Ельцин обосновывал особым статусом должностного лица, принимающего решения. "Указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден"58. На этом сомнительном постулате делается попытка обосновать временную законодательную функцию Президента, и в результате получается, что до принятия соответствующих законов восполнение правовых пробелов с помощью нормативных актов главы государства "вполне естественно и правомерно"59. Совершенно игнорируется при этом требование ст.90 Конституции о том, что акты Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, т. е. имеют по определению подзаконный характер. Такое требование тем более обязательно для главы государства - гаранта Конституции, стоящего на страже незыблемости устоев конституционного строя.

В теоретическом плане  наиболее слабым аргументом является утверждение о том, что необходимость  выполнения главой государства функции  гаранта Конституции обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов (в том числе законодательного характера) для обеспечения действия конституционных положений.

Уместно вспомнить, что  еще в начале XX в. авторитетный русский  правовед Б.А. Кистяковский, исследуя соотношение титула "неограниченный самодержец" с полномочиями императора и Государственной Думы, закрепленными в Основных законах России (1906 г.), сделал вывод о том, что "не государственный строй определяется ими (ПРИМ: титулами), а они определяются государственным строем"60. В современных же условиях происходит прямо противоположное: некоторые исследователи пытаются статус Президента (ст.80 Конституции) поставить выше основ государственного строя (ст.1-16 Конституции). На наш взгляд, следует проявить максимум правовой осмотрительности в оценке значения термина "гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина" (ч.2 ст.80 Конституции) для нормотворческой деятельности главы государства, имея в виду незыблемость принципов верховенства Конституции и разделения властей (ст.4 и 10 Конституции) для организации государственной власти в России.

По существу, в последнее  десятилетие ХХ в. в России реализуется  попытка навязать обществу некую  верховную власть главы государства, стоящего над парламентом и Правительством. Происходящее напоминает о дискуссии, весьма актуальной в XIX - начале XX в., об особой роли монарха в конституционном государстве. Однако на рубеже ХХ-XXI вв. монархический принцип как аргумент для усиления президентских прерогатив выглядит явно устаревшим и неубедительным. Да и как закончилось самодержавие в России в 1917 г., хорошо известно.

На наш взгляд, в  статусе главы государства как  гаранта Конституции, прав и свобод личности нет неопределенности, поскольку  реализация его подкрепляется конкретными полномочиями. Следить за соблюдением Конституции, прав и свобод личности - это типичная функция полноценного главы государства, наделенного не только представительскими полномочиями. Она касается и контроля Президента за осуществлением конституционных положений в деятельности государственных органов путем непосредственного обращения к нарушителям, а также обращений в Конституционный Суд, приостановления актов исполнительной власти субъектов федерации, применения мер воздействия к должностным лицам, нарушающим Конституцию. Надзорная функция главы государства в большей степени имеет политико-правовой аспект, связанный с профилактикой конституционной безопасности государства. В 2000 г. Президентом издано немало указов о приостановлении актов исполнительной власти субъектов федерации, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, что сыграло значительную профилактическую роль в обеспечении законности61.

Появление указного правотворчества  в России во многом обусловлено слабостью  парламента, который не смог последовательно и консолидированно отстаивать интересы избирателей и свои законодательные прерогативы. Исторический опыт показывает: как только злоупотребление главы государства указным правом вызывает решительный протест общественности, парламента и судебной власти, сила законодательных указов начинает ослабевать, а политическая доктрина начинает пересматриваться. К примеру, если немецкие правоведы в начале XIX в. последовательно отстаивали право главы государства издавать указы по предметам законодательного регулирования без участия парламента, то позднее, формируя основы конституционного правопорядка, они кардинально пересмотрели подход к законодательству, что получило отражение в принятых во второй половине XIX в. конституциях Австрии и других стран. Чрезвычайные (законодательные) указы стали исключением, поскольку обусловливались жесткими процедурами, в частности, могли приниматься только в перерывах между сессиями парламента. Кроме того, парламент имел гарантированное право отменять такие указы. Позднее указанный подход стал типичным для конституций большинства западноевропейских стран. В настоящее время авторитарная тенденция, выраженная в указном праве, проявляется преимущественно в тех странах, где только начинаются процессы движения к реальной демократии и гражданскому обществу.