Проблемы современного федерализма

Вариант 10

 
1. Проблемы современного федерализма

Федерализация в России выходит за пределы национальной политики. Это одно из самых существенных отличий современного понимания самого назначения и сути проводимых мер. Разумеется, урегулирование отношений между федерацией и республиками в ее составе было и остается делом первостепенной важности. Не менее существенную роль играют поиски путей укрепления межнационального согласия в целом, устранения и предотвращения межэтнических противоречий, несущих опасность вооруженных конфликтов. Но федерализация предполагает также организацию новых отношений между центром и административно-территориальными единицами — краями, областями, крупнейшими городами. Нельзя забывать, что Конституции РСФСР 1937 и 1978 гг. сознательно уходили от определения круга субъектов федерации, сохраняя за центром непосредственное командование местами. Поэтому новая Конституция РФ должна была четко определить взаимоотношения между Российской Федерацией и ее субъектами, решить проблему суверенитета, целостности и неприкосновенности территории России.

Важной вехой на пути от унитарной государственности к федерализму нового типа стало подписание 31 марта 1992 г. в Москве Федеративного Договора. По своей форме он весьма своеобразен. Во-первых, это документ, который составили три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и соответственно:

1) органами власти суверенных  республик в составе Российской Федерации;

2) органами власти автономной  области, автономных округов;

3) органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Договор подписали полномочные представители субъектов федерации за двумя исключениями: пока еще не присоединились Республика Татарстан и Республика Чечня.

Предваряя общую оценку Федеративного Договора, надо сказать, что он не 'решил, да и не мог решить, все проблемы реорганизации государственного строя России на новых принципах. Но его значение не стоит преуменьшать. Хотя, судя по наименованию, главное назначение Договора состояло в перераспределении предметов ведения и полномочий между центром и субъектами федерации, это не ограничило содержание документа. Федеративный Договор - в пределах, которые определены временем, - обозначил новое видение федерализма значительно полнее, чем это делалось до него. Другое обстоятельство, которое, может быть, сыграло не менее важную роль, состоит в том, что Федеративный Договор носит - ив силу конкретно-исторической обстановки не может не носить - компромиссный характер. Он отразил реальный баланс интересов и сил в отношениях федерации со своими субъектами на момент подписания. Более того, центру пришлось приложить немало усилий и в ряде случаев пойти на серьезные уступки отдельным субъектам федерации во имя получения их подписей под Договором.

Компромиссный характер Федеративного Договора оставлял решение многих вопросов на будущее. Такая ситуация неизбежна, когда стороны не идут дальше общих, весьма абстрактных положений или же, не достигая согласия даже таким образом, просто уходят от опорных проблем. Поэтому цель новой Конституции РФ состояла в таком решении проблем федерализма, которое исключило бы возврат к унитаристским порядкам либо резкое усиление национализма и сепаратизма, несущим серьезную угрозу стране, ее единству и территориальной целостности.

Новый федерализм в России трудно укладывается в привычные рамки и конструкции, разработанные в отечественной и мировой юридической и политической науке. Попытки воспользоваться опытом Советской власти нередко терпели неудачу по той простой причине, что реалии современности отвергают централистско-бюрократические, дуалистические  (партийно-государственные) модели управления. Не подходили и трафареты классического западного федерализма, удачные в иных обстоятельствах. Своеобразие России столь уникально, что ни один исторический прецедент не может рассматриваться как достаточный достойный опыт, который следует использовать на нашей почве.

Несоответствие начинается с того, что субъекты Российской Федерации (республики, автономии, края, области и города) имели неодинаковую юридическую природу. Такого нет ни в одной другой федерации, где все субъекты - однопорядковые величины. В США это штаты, в ФРГ - земли, в Швейцарии - кантоны.

Исключения из правила встречаются очень редко. Разнопорядковость субъектов федерации усложняет правовую ситуацию тем, что привносит асимметрию в распределение полномочий и предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Неравноправие субъектов, в свою очередь, порождает стремление у одних удержать преимущества, а у других - наверстать упущенное.

Чисто российским феноменом стало перенятое у СССР наличие «двух 'суверенитетов» в рамках федерации. Согласно Договору, в Россию входили не автономные республики, как это было раньше, а суверенные республики. Федеративный Договор признавал суверенитет республик в своем 'названии, указывал в преамбуле на то, что его участники руководствуются как Декларацией о государственном суверенитете Российской Федерации, так и Декларациями о государственном суверенитете республик в ее составе. Пункт 1 ст. III устанавливал, что республики, которые здесь же 'именуются государствами, обладают всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые переданы в ведение федеральных органов.

Стоит задуматься над тем, что концепция своеобразной «матрешки» суверенитетов, столь резко критиковавшаяся российской стороной в период ее борьбы с союзным центром, бумерангом вернулась к нынешним властям и их идеологам. Модели «матрешки» в Договоре не удалось избежать, и ее негативные качества оказали эффект коррозии на федеративную организацию. Она породила крайне неблагоприятные тенденции ряда субъектов федерации к сепаратизму, ослаблению федеральных связей. Потребовалась существенная корректировка в 'решении этой 'проблемы.

Самый верный и надежный путь выработки принципиального подхода к решению проблем федерального устройства - глубокий и тщательный анализ жизненных реалий. Изучение и учет мирового опыта крайне необходим, ибо история опробовала и выверила многие образцы и способна предостеречь от ошибок и показать общие тенденции развития. Изобретение каждый раз собственного федеративного «велосипеда» могло бы стать непозволительной тратой времени и материальных ресурсов, не говоря уже о человеческих потерях. Но слепое заимствование иностранных моделей (будь то «сделано в США» или «сделано в Германии»), явно просматривавшееся в начале разработки новой российской Конституции, не дало, да и не могло дать, искомых результатов.

Предложения о возвращении вновь к идее разделения России на примерно равные квадратики или другие геометрические образования как единственно спасительной являются наивными, К сожалению, подобные представления еще полностью не преодолены. Между тем то, что кажется при кабинетных занятиях помехой для пересадки на российскую почву зарубежных образцов, - серьезнейшие и бесспорные факторы, которыми нельзя пренебрегать по той простой причине, что именно они составляют условия решаемой задачи. В этой связи целесообразно остановиться на некоторых из них.

Обратимся прежде всего к данным статистики о национальном составе населения России. Из 147 млн. человек, проживающих на ее территории, русские составляют 82%, т. е. подавляющее большинство. Тем не менее, удельный вес национального фактора в жизни страны весьма и весьма значителен. Россия - многонациональное государство, в котором проживают более 100 различных национальностей, в том числе такие крупные народы, как татары - 5,5 млн. человек, чуваши - 1,8 млн., башкиры - 1,3 млн., мордва - 1,07 млн., чеченцы - 889 тыс. Проживают в России и малочисленные народы - всего десятки тысяч человек, а то и меньше. Надо добавить, что в России насчитывается 4,4 млн. украинцев, 1,2 млн. белорусов, 842 тыс. немцев и др.

Известно, что принцип «один народ - одно государство» неприемлем в современном мире. На земном шаре во много раз больше народов, чем государств. Однако данная констатация реального факта отнюдь не должна вести к легкомысленному, а то и негативному восприятию идей национальной государственности. Как показывает не только мировой, но и собственный опыт, народы склонны к самоидентификации не только через язык, культуру, религию, но и через государство. Территория, собственный экономический потенциал, общность исторического пути - таковы предпосылки, усиливающие тягу к своей государственности. Возможности культурной автономии могут показаться для народа ограниченными. Однако в условиях России необходим учет всех исторических, экономических, социокультурных факторов.

Федерализм не должен противопоставляться национальной государственности. Если федерализм действительно демократичен и гуманистичен, а опасность его перерождения в авторитарную власть центра над субъектами федерации блокирована надежными гарантиями, субъект федерации может чувствовать себя в безопасности в рамках федеративной организации. При этом эффект федерализма проявляется в преимуществах крупного общего рынка, свободного передвижения как товаров, услуг, капиталов, так и людей в пределах федеративного государства, в усиленной военной защищенности от иностранного вмешательства, включая вооруженные конфликты, и, что следует особо подчеркнуть, в гарантиях многообразия форм человеческого бытия, защиты прав национальных меньшинств, прав и свобод человека независимо от национальности, языка, религиозной принадлежности и идеологических воззрений. Многонациональная федерация по своей природе способствует утверждению в своих субъектах атмосферы национальной терпимости, уважения национального достоинства, права личности на свою культурную идентичность.

Самоопределение народов, в том числе государственное, - это процесс, который хотя и развернулся в основном в годы Советской власти, но не завершился и в настоящее время. Однако в прошлом это было во многом формальное государственное самоопределение, которое Сталиным и его окружением рассматривалось как подобие игры с национальными движениями, игры необходимой, но имеющей свои рамки, за пределы которых выходить не разрешалось. Ныне же речь идет о реальных категориях, в том числе о собственной конституции, всей правовой системе, своих высших государственных органах. Тем основательнее должны быть принципы решения возникающих проблем, тем более тщательно отработанными должны стать конкретные нормы, структуры, процедуры, будущие взаимоотношения по горизонтали и вертикали.

Реализация идей государственной самостоятельности народов в современных условиях нередко бывает связана с новым определением границ, а то и с их пересмотром. Это очень болезненная операция, которая чревата межгосударственными и межэтническими конфликтами. В России ситуация осложняется тем, что территории расселения народов зачастую не совпадают с границами, которые в свое время были проведены произвольно. Конституция РФ подчеркивает, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность границ своей территории.

Характерной чертой российской действительности является также то, что население в национальных государствах является в этническом отношении, как правило, смешанным. Более того, в большинстве республик в составе федерации титульная нация составляет меньшинство населения: в Республике Марий-Эл - 43%, в Мордовии - 27, в Бурятии - 24, в Якутии - 33% и т. д. Если к этому добавить данные, касающиеся смешанных браков (а в недавнем прошлом таким был каждый седьмой брак), то сложность процессов национального самоопределения еще более увеличивается.

Развитие национальной государственности в рамках Российской Федерации в последние годы шло в основном по пути повышения 'конституционного ранга республик в системе субъектов федерации. Интересы национальных движений в данных случаях обычно совпадали с интересами всего населения, поскольку такое повышение автоматически влекло за собой расширение самостоятельности в решении многих вопросов социально-экономической и политической жизни, усиление защиты от вмешательства центра, а также - что приобрело важное значение в связи с процессами приватизации, аграрной реформы, коммерциализации финансовой деятельности - от «пришельцев» из других регионов, в том числе от более мощных фирм, компаний и предприятий. Экономические интересы заметно выдвинулись на авансцену национальной политики, и их носители и представители стали играть все 'более важную роль в процессе принятия политических решений.

Перегруппировка субъектов федерации, как правило, не осложняла их взаимоотношений и не сопровождалась выдвижением территориальных претензий, требованием пересмотра границ, хотя подспудно тенденции к этому в ряде случаев присутствовали.

В целом декларации о новом конституционном статусе были восприняты в федерации спокойно, в том числе и со стороны центра. Впрочем, будь его отношение негативным, это вряд ли изменило бы ход событий, ибо возможности центра были весьма ограничены. На очередном съезде народных депутатов РСФСР в Конституцию были внесены соответствующие изменения.

Республиками в составе Российской Федерации стали четыре прежние автономные области - Адыгея, Горный Алтай, Карачаево-Черкессия, Хакассия. Таким образом, число республик увеличилось с 16 до 21, и эта форма национальной государственности стала еще более распространенной. Из автономных областей сохранила свой статус только одна - Еврейская. Повысил свой статус Чукотский автономный округ: он вышел из состава Магаданской области, в которой находился прежде, и впредь до принятия отдельного закона о своем статусе приравнен к краям и областям федерации.

Более редкий случай - разделение одного национально-государственного образования на два. Так, на базе Чечено-Ингушской Республики образованы Ингушская Республика и Республика Чечня. К сожалению, в данном случае государственное обособление не обошлось без серьезных осложнений, особенно в пограничных районах Ингушетии и Севере-Осетии. Вспыхнул вооруженный конфликт, порожденный во многом тяжелым прошлым этих народов, нерешенными территориальными проблемами.

Лозунги борьбы за рассоединение многонациональных республик и автономий по этническому принципу выдвигаются различными национальными движениями. Эти лозунги звучат и в Дагестане, населенном многими народами, в том числе достаточно Многочисленными (авары, лакцы, кумыки, лезгины и др.). Особенно трудные задачи ставит движение за самоопределение лезгинского народа. В настоящее время лезгины проживают не только в Дагестане, где их большинство, но и на территории Азербайджана. Печальный опыт Нагорного Карабаха взывает к особой осторожности в подходе к проблеме, предупреждает против чисто эмоциональных, непродуманных действий.