Роль федеральных округов в системе субъектного состава России

СОДЕРЖАНИЕ

 

Введение               3

1. Создание федеральных округов в РФ         4
2. Роль федеральных округов в системе субъектного состава России   6

Заключение            16

Библиографический список          17

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Актуальность данной темы заключается в том, что исследователи до сих пор дискутируют о целесообразности создания института федеральных округов, его соответствии нормам федерализма.

При изучении института федеральных округов возникает вопрос о том, что же собой представляет система федеральных округов. Понимается ли она как просто управленческий уровень, где функционируют не связанные друг с другом федеральные органы, или как собственная иерархическая система отношений, в центре которой находится полномочный представитель президента, как «руководитель» федерального округа.

Исследованиями данной темы занимаются многие политологи, экономисты, юристы. В частности, разработкой данной темы занимается политолог, профессор факультета политологии МГУ им. М.В.Ломоносова Туровский Ростислав Феликсович. Один из его трудов посвящен федеральным округам и политико-географическому подходу в теории и на практике. Также большое внимание данной проблематике уделяет доктор юридических наук Черкасов Константин Валерьевич. Сферу научных интересов Черкасова К. В. составляют вопросы управления территориальным развитием страны, межрегионального государственного управления, структурирования и функционирования территориальных органов федеральных структур. Он автор более 180 научных и учебно-методических работ. Один из его трудов посвящен состоянию и тенденциям развития федеральных округов Российской Федерации.

Институт федеральных округов не предусмотрен российской конституцией, что предопределяет его вторичность в территориально-государственной системе, основой которой было и остается деление России на 85 субъектов федерации. Сам президент был вынужден неоднократно заявлять, что федеральные округа не являются ни новыми административно-территориальными образованиями, ни прообразом новых субъектов федерации.

 

1 Создание федеральных округов в РФ

 

Федеральные округа Российской Федерации были созданы в соответствии с Указом президента России В. В. Путина № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года.

Федеральные округа не являются субъектами или иной конституционной частью административно-территориального деления Российской Федерации и были созданы по аналогии с военными округами и экономическим районами, но не совпадали с их количеством и составом (за исключением совпадения состава и названия Дальневосточного федерального округа с одноимённым экономическим районом).

В момент их учреждения в 2000 году было создано семь федеральных округов. Первым изменением их количества (увеличением до восьми) и состава стало выделение Северо-Кавказского федерального округа из Южного федерального округа на основании указа президента Д. А. Медведева 19 января 2010 года. Вторым — образование Крымского федерального округа на присоединённых к России в 2014 году территориях. Единственным изменением в названиях округов было переименование исходно Северо-Кавказского округа в Южный 21 июня 2000 года (до последующего выделения из него нового Северо-Кавказского округа).

По количеству субъектов, численности населения, размерам территории Крымский округ является наименьшим среди федеральных округов, уступая всем остальным в несколько раз. Наибольшим округом по количеству субъектов и численности населения является Центральный округ, по размерам территории — Дальневосточный округ. Уральский и Центральный округа не имеют среди своих субъектов республик (хотя первый имеет автономные округа в составе одного субъекта-области, а второй вообще представлен исключительно областями и городом федерального значения); В Северо-Кавказском и Крымском округах нет ни одной области (хотя в Северо-Кавказском есть один край), а Северо-Кавказский — единственный, в котором не имеют абсолютного большинства населения округа этнические русские, доля которых наивысшая в Центральном округе.

Все округа имеют сухопутные границы с другими государствами. Крымский округ является единственным округом-эксклавом, полностью не имеющим сухопутной границы с другими округами и основной территорией России, а Северо-Западный и Дальневосточный округа имеют в своём составе субъекты, не имеющие сухопутной границы с другими субъектами и основной территорией России. Центральный, Приволжский и Северо-Кавказский округа не имеют выхода к мировому океану (хотя второй и третий выходят на "международное" море). Приволжский округ является крупнейшим по доле промышленного и сельскохозяйственного производства в экономике России; Уральский округ даёт наибольшие налоговые отчисления, формирующие федеральный бюджет.

В округах определены административные центры-города, в которых размещаются их руководяще-координирующие органы в виде полномочного представителя президента, его аппарата и управлений федеральных ведомств. Северо-Кавказский округ является единственным, в котором административный центр (Пятигорск) не является ни административным центром, ни крупнейшим городом своего субъекта.

В двух федеральных округах административные центры сами по себе являются субъектами Федерации (городами федерального значения: Санкт-Петербург в Северо-Западном федеральном округе, Москва в Центральном). Также город федерального значения есть в Крымском федеральном округе (Севастополь), но он не является административным центром другого субъекта Федерации.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе не является руководителем округа или начальником для глав входящих в округ субъектов и является не более чем представителем Президента РФ и работником администрации Президента РФ. Никаких конституционных полномочий представители Президента не имеют.

 

2 Роль федеральных округов  в системе субъектного состава  России

 

Согласно Указу, институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. На сегодняшний день территория Российской Федерации разделена на девять федеральных округов.

Как представляется, основной причиной создания федеральных округов стало стремление восстановить подорванную за десятилетие вертикаль исполнительной власти. По мнению экспертов, вертикаль исполнительной власти эффективно работает, если управленческие решения в форме законов, подзаконных нормативных актов воспринимаются нижестоящими органами управления как обязательные для исполнения. Ни одно государство не может успешно функционировать без устойчивой исполнительной вертикали. Отношения между центром и органами власти регионов базируются на началах «власти – подчинения» по вертикали, являются неотъемлемым признаком государства в любом обществе.  И особое место в этих отношениях принадлежит звену, которое является связующим в системе вертикали власти – полномочному представителю Президента Российской Федерации, так как этот институт напрямую связывает регионы с Президентом Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» определил наиболее эффективный подход в поиске форм и методов управления системой федеративных отношений, в соответствии с которым при сохранении административно-территориального деления государства, установленного Конституцией Российской Федерации, на основе принципа единства федерального общества и территориальной целостности Федерации начат процесс управления государством по всей вертикали власти.  По мнению многих исследователей, полисубъектность Российской Федерации сильно затрудняет управление ими из федерального центра. Федеральный округ – это совокупность субъектов Российской Федерации, в которых полномочный представитель представляет Президента Российской Федерации, обеспечивает реализацию его конституционных полномочий Главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции. 

Однако следует обратить внимание на тот факт, что во всех официальных документах речь идет о субъектах Российской Федерации, входящих в состав федерального округа, или о субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа. Почти нигде не говорится о территории федерального округа.

Федеральные округа, по существу, представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией России элемент, созданный в целях оптимизации управления страной. Так же как и экономические районы, ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, федеральные округа являются территориальными образованиями, инструментом федерального государственного регулирования территориального развития. Но в отличие от экономических районов и ассоциаций, федеральные округа, а точнее их руководящие органы, наделены определенными полномочиями и функциями, делегированными им Президентом страны. 

По мнению В.М. Манохина, федеральные округа во главе с полномочными представителями Президента Российской Федерации имеют много общего с иными территориальными образованиями федеральной власти (в системе таможенной отрасли, округами для арбитражных судов). Федеральные округа также представляют собой федеральные образования, учреждаемые и формируемые федеральной властью. Однако как структура они изначально созданы не федеральной исполнительной или судебной властью, а Президентом России. Отсюда федеральные округа – государственные территориальные образования не отраслевого и не функционального типа. Они созданы для управления государственными делами во всем их объеме в системе отраслевой структуры в рамках федеральной компетенции. Федеральные округа представляют собой нетрадиционные, во многом новые административно-территориальные образования, напоминающие образования государственно-территориального типа.   

Таким образом, можно утверждать, что федеральные округа в Российской Федерации представляют собой особые территориальные образования, их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения следующих задач: совершенствования федеративных отношений, восстановления управляемости государства, обеспечения его устойчивости и суверенности, укрепления властной вертикали, улучшения условий для контроля над деятельностью федеральной власти в регионах. 

На сегодняшний день в рамках федерального округа организуется работа по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, проводится контроль над исполнением решений федеральных органов государственной власти. Создание федеральных округов способствует обеспечению национальной безопасности, улучшению политического, социального и экономического положения в каждом округе, а также укреплению вертикали исполнительной власти в Российской Федерации и влияния Федерации на решение проблем в субъектах Российской Федерации.

Исходя из ныне существующих правовых норм, регулирующих деятельность региональных структур федеральных органов государственной власти и полномочных представителей Президента в федеральных округах, можно сделать вывод, что главное назначение этих федеральных подразделений государственного аппарата состоит в усилении контрольных функций Президента и федерального центра в целом на уровне регионов и обеспечении одинакового действия всех норм федеральной Конституции на территории России независимо от этнонациональных, религиозных и иных особенностей субъектов Федерации.

Вместе с тем, властные структуры на уровне федеральных округов в лице полномочных представителей Президента и региональных структур федеральных министерств и ведомств пока не в полной мере вписались в единую систему государственного управления, так как в соответствии с российским законодательством основные управленческие функции на федеральном уровне возлагаются непосредственно на Правительство России, а на региональном – на правительства субъектов Федерации. Но полномочные представители Президента не входят в состав федерального Правительства, а находящиеся в их подчинении главные федеральные инспекторы в субъектах Федерации не могут входить в состав региональных правительств, что, естественно, затрудняет создание единой системы исполнительной власти, нацеленной на выполнение единых целей и задач.     

Введение должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе и создание аппарата, который обеспечивает его деятельность, позволили сделать деятельность Администрации Президента Российской Федерации более эффективной в части взаимодействия с субъектами Российской Федерации. Эти меры оптимизировали президентскую вертикаль управления, вывели федеральные структуры из-под влияния регионов, жестко подчинили их федеральному центру. Вместе с тем, федеральные округа не отменяют существующее политико-территориальное деление государства, исполнительная власть остается у глав субъектов Российской Федерации, их полномочия не перераспределяются.

Одной из задач административной реформы в Российской Федерации, начавшейся в том числе с образования федеральных округов, было их постепенное превращение в территориальные центры экономического развития и создание в стране единого экономического пространства. 

В решении об образовании федеральных округов многие ученые и политики усмотрели один из управленческих способов углубления и реформирования федерализма в России, поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности Российской Федерации.  Можно говорить о том, что в структуре государственно-территориального устройства России появилось новое звено, смысл создания которого видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам Федерации, аккумуляции региональных проблем, совместного поиска компромиссных путей и объединения всех ресурсов государства для их разрешения.