Санкции конституционно-правовой ответственности

2. Общая характеристика конституционно-правовых санкций

1. Понятие конституционно-правовых санкций

Прежде  чем приступить к рассмотрению данного  вопроса, целесообразно дать определение  конституционной санкции (меры, формы) – это возможность наступления неблагоприятных последствий через законодательное принуждение по отношению к субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей или в случае злоупотребления своими правами. Строгость санкций за нарушение правовых норм в значительной мере отражает социальную ценность охраняемых этими нормами отношений. Если Конституция охраняет высшие социальные ценности, то необходима эффективная система защиты ее предписаний, причем не только отраслевыми санкциями, но и собственными.

В юридической литературе к признакам  санкций подходят по-разному. Во-первых, некоторые юристы противопоставляют  санкции принуждения и санкции  неблагоприятных последствий. Во-вторых, суммируют эти понятия. В-третьих, авторы считают, что любая санкция представляет собой указание на меру принуждения, осуществляемую в случае правонарушения органами государства. Другими словами говоря, спор идет о тех существенных признаках, которые характеризуют санкции вообще, и конституционные санкции, в частности. К ним предлагают отнести принуждение, неблагоприятные последствия, негативные оценки государства, ущемления материального или юридического характера.13

2. Основные виды конституционно-правовых санкций

Любая классификация, в том числе и  классификация конституционных  санкций, возможна по разным критериям. Классификация – способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие, производные от них признаки каждого из элементов подразделений. Из множества оснований классификации конституционных санкций необходимо выбрать те, которые отражают сущностные признаки самих санкций. Возможна классификация санкций и не по основным признакам, но она будет носить второстепенный характер. Например, классификация мер конституционной ответственности по субъектам ответственности практически представляет собой лишь перечень тех субъектов, к которым применяются конституционные санкции (индивидуальные санкции; санкции, применяемые к коллективным субъектам ответственности – роспуск Государственной Думы, отставка Правительства РФ). Аналогичная ситуация складывается и при классификации санкций в зависимости от органа, правомочного применять конституционные санкции.14

Необходима  эффективная система защиты Конституции  РФ, ее предписаний, закрепляющих высшие социальные ценности. Вопрос ставится о собственных, конституционных санкциях. Выполнение конституционных обязанностей и соблюдение конституционных прав должны быть защищены специфическими санкциями. Конституционные санкции являются необходимым атрибутом конституционной ответственности. Сомнения по этому поводу связаны с характером санкций, которые могут иметь разные формы выражения.

Прежде  всего, необходимо определиться по поводу «принуждения». Будет ли в наличии  принуждение, если санкция исполняется  добровольно? В этом случае нельзя говорить об отсутствии какого бы то ни было принуждения, поскольку выполнить обязанность  принудительно возлагается на нарушителя норм права.

Возможно, что в условиях советской правовой системы целесообразно было вести  речь о государственном принуждении. В современных же условиях более  корректно говорить о принуждении  не государства, а закона, права. Именно право обязует субъект правоотношений уйти в отставку добровольно. Так, В.О. Лучин определяет конституционные санкции через "установленные основным законом меры государственного принуждения». С этим можно согласиться только в том случае, если говорить о принуждении не государства, а принуждении закона, где содержится негативная оценка государства и общества. В определении санкции следует упоминать или законодательное (правовое) принуждение, или речь должна идти о негативной оценке государства и общества.15

Далее следует определиться с проблемой  с проблемой соотношения «неблагоприятных последствий» и «ущемлением материального  или юридического характера». Ряд  авторов разводят эти понятия, когда  в неблагоприятные последствия  не включают ограничений или ущемление материального или юридического характера. Такой вывод особенно важен для выделения тех или иных явлений в качестве конституционных санкций.

В литературе вопрос о признании конкретных санкций мерами конституционной  ответственности решается неоднозначно. Так ряд авторов (М.А. Краснов, Д.Т. Шон) не относят отмену незаконных актов  к конституционным санкциям, так  как нет ограничений или ущемлений  материального или юридического характера для тех, кто их издал.16 Следует поддерживать позицию их противников (И.С. Самощенко, Т.Д. Зражевская, В.О. Лучин и др.), которые признают отмену незаконных актов одной из мер конституционной ответственности. В данном случае налицо негативная государственно-правовая оценка деятельности тех, кто издал незаконный акт, неблагоприятные последствия для них. Именно эти два признака (негативная оценка деяния: законодательное принуждение и неблагоприятные последствия для субъекта) должны стать основными критериями для отнесения той или меры к санкциям юридической, и в том числе – к конституционной ответственности. Конституционные санкции должны быть закреплены в Конституции РФ или в иных источниках конституционного права. Вместе с тем сам факт содержания конкретной меры ответственности в Основном законе не превращает ее автоматически в конституционную санкцию.

Например, п.2. ст. 20 Конституции РФ предусматривает то, что "«смертная казнь впредь до ее отмены может устанавливаться федеральным законом в качестве исключительной меры наказания за особо тяжкие преступления против жизни при предоставлении обвиняемому права на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей». Очевидно, что смертная казнь является санкцией исключительно уголовной ответственности, поэтому при ответе на вопрос о присутствии или отсутствии конституционной санкции речь должна идти о совокупности признаков, одновременное наличие которых позволяет признать или отвергнуть их существование (субъекты, основания, источники конституционной ответственности).

Особенностью  конституционных санкций является то, что практически все они за редким исключением (возмещение материального ущерба иногда может быть санкцией конституционной, а не гражданско-правовой ответственности) не могут быть использованы в качестве санкций иных видов юридической ответственности. Имеется в виду признание выборов отдельных депутатов недействительными, отказ в регистрации кандидата в депутаты и др.

 Главным основанием  для классификации санкций  должны  быть названы те их существенные  признаки, которые были выделены: неблагоприятные  последствия и  характер или способ законодательного  принуждения к нарушителям конституционного  законодательства. Другими словами  цели и последствия санкций  – это основные критерии их  классификации. Они делятся на  четыре вида:

     -правовосстановительные  санкции (признание неконституционным  федерального закона и др.).

     -предупредительные  санкции (письменное предупреждение  органов юстиции о прекращении  деятельности общественного объединения  и др.).

     -меры  взыскания, имеющие цель наказать  правонарушителя (досрочные выборы, отрешение от  должности Президента, лишение гражданства  и др.), т.е. карательные санкции.

     -санкции  пресечения (введение чрезвычайного  положения, приостановление действия  акта  органов исполнительной  власти  субъектов Российской  Федерации, вето Президента Российской  Федерации).

Правовосстановительные  санкции имеют цель воссоздать нарушенные права, последствием применения которых  является восстановление понесенного  урона как правового, так и  материального. Например, если Президент  РФ отказывается выполнять свою конституционную обязанность подписать федеральный закон, то принуждение его к выполнению конституционной обязанности направлено на возобновление нарушенных конституционных правоотношений и нарушенного процесса законотворчества, неблагоприятные последствия в этом случае для Президента Российской Федерации очевидны.17

Предупредительные конституционные санкции – это  меры, которые имеют цель предостеречь субъекта конституционного права об отклонении его поведения от правовых норм, сигнализировать о наступлении  в будущем более неблагоприятных для него последствий, если субъект ответственности не прекратит своего противоправного поведения.18

Меры  взыскания – это наиболее существенный вид конституционных санкций, так  как последствия здесь наиболее неблагоприятны для субъекта конституционных правоотношений. Меры взыскания направлены на наступление правовых лишений для тех, кто не выполняет своих конституционных обязанностей или для тех, кто злоупотребляет своими конституционными полномочиями. Например, такая мера взыскания как отставка правительства имеет своим последствием лишение властных полномочий Правительства.19

Меры  пресечения – применяются с целью  предотвратить те негативные последствия, которые могут наступить при  бездействии органов, правомочных  решать вопрос о введении конкретных конституционных санкций. Например, с целью снятия угрозы основам конституционного строя в отдельных местностях может вводиться чрезвычайное положение.20

Таким образом, такая классификация условна  в той степени, в какой каждая мера конституционной ответственности направлена и на пресечение неблагоприятных последствий, и на наказание правонарушителей, и на восстановление по возможности нарушенных отношений. В то же время среди множества задач существует главная, основная задача, определяющая место конкретной санкции в названной системе конституционных санкций.

Правовосстановительные конституционные санкции призваны в конечном счете, как и иные санкции, обеспечивать соблюдение конституционных обязанностей. В тоже время они направлены на восстановление нарушенного конституционного состояния, восстановление тех правомочий, которые пострадали в результате конституционного деликта. Это отличает их от других видов конституционных санкций, поэтому именно правовосстановительной санкцией будет принуждение субъекта права к выполнению своих конституционных обязанностей, которые по той или иной причине конкретное лицо не выполняет. Такого рода принуждение не рассматривалось в качестве санкции в юридической литературе. Возможно это объясняется тем, что наиболее фундаментальные работы, посвященные конституционной ответственности, основаны на анализе Конституций, принятых до 1993 г.

Правовосстановительными конституционными санкциями являются следующие меры:

     -принуждение  к выполнению конституционной  обязанности.

     -отмена незаконных  правовых актов (признание неконституционными  федеральных законов, нормативных  актов Президента, отмена Президентом  РФ Постановлений и распоряжений  Правительства РФ).

     -обязанность  государства возместить причиненный  ущерб.

Предупредительные конституционные санкции не получили должного законодательного обеспечения в России. Это видимо связано с тем, что такого рода воздействия возможны при наличии высокой степени демократии в правовом государстве.

Неудовлетворительная  оценка деятельности органов государственной власти, их должностных лиц является одной из форм выражения предупредительных санкций. Так выражение вотума недоверия отдельному члену Правительства со стороны Государственной Думы обычно не вызывает никаких правовых последствий для Правительства, потому, что вопрос законодательно не урегулирован, как это существует в других странах.

Такого рода предупреждения являются лишь зачатками мер конституционной ответственности. Тем не менее, как отрицательные последствия, так и негативная оценка со стороны государства налицо. Целесообразно отнести такого рода меры к предупредительным санкциям. На практике обычно ответственность реализуется в усеченном виде; официальная оценка работы совмещается с указанием об исправлении допущенных нарушений.

Таким образом, предупредительными мерами конституционной ответственности являются следующие санкции:

     -неудовлетворительная  оценка деятельности органов  государственной власти.

     -письменное  предупреждение регистрирующих  органов о несоответствии деятельности  общественных объединений их  уставным целям.

     приостановление  деятельности общественных объединений  на основании заявления прокурора  на срок 6 месяцев.

Карательные санкции (меры взыскания за конституционные  правонарушения).

Конституционные санкции, направленные на наказание виновных – это меры взыскания. Их основная цель состоит в том, чтобы лишить или ограничить субъект ответственности в его правах. Такого рода санкции – наиболее широко применяемы.

Мерами  конституционного взыскания являются следующие формы конституционных санкций:

     -отставка  правительства РФ;

     -роспуск  Государственной  Думы;

     -отзыв  депутата;

     -отрешение  от должности Президента РФ;

     -отстранение  от должности главы субъекта  Российской Федерации;