Система законодательства и система права

Лившиц Р. З. руководствовался двумя трактовками законодательства (широкой и узкой). При широкой трактовке в законодательство включают акты законодательных органов, а также подзаконные акты (акты органов управления и судов). При узкой трактовке в законодательство включают только акты законодательных органов (законы и постановления парламента).

Широкое понимание законодательства принижает роль закона, объединяет в единое целое законы и подзаконные акты. Но такое понимание очень удобно для органов управления, для общества, которое не хочет или не может связывать себя рамками закона. Широкое понимание законодательства это путь размывания закона, подмены его управленческими решениями. Превалирование управленческих решений, их большой объем по сравнению с законами характерны для императивного правового регулирования. Дело в том, что закон по своей природе - всеобщая правовая норма и потому открывает большой простор для правоприменения, а это как раз характеризует диспозитивное регулирование. Управленческие решения более конкретны и оперативны по сравнению с законом, здесь остается мало места для свободы правоприменителей, а это характеризует императивное регулирование.

Долгие годы при функционировании командно-административной системы мы руководствовались (и в теории, и на практике) широким пониманием законодательства. Вот теоретическая формула того периода: «Законодательство ... - это совокупность законов и подзаконных нормативных актов». А вот к чему это приводило на практике. Согласно ст. 246 ГК Российской Федерации (1964) покупатель, которому была продана вещь ненадлежащего качества, имел право по своему выбору потребовать замены вещи, или соразмерного уменьшения покупной цены, или безвозмездного устранения недостатков, или расторжения договора купли-продажи с возмещением убытков. Таково было категорическое требование Закона. Однако реализация этих прав покупателя производилось в порядке, определяемом правительством, а то, в свою очередь, возложило установление такого порядка на Министерство торговли. В результате на свет появилось множество инструкций и правил, которые свели на нет права покупателя. Широкое понимание законодательства, куда вошли и постановления правительства, и инструкции Министерства торговли, парализовало действие закона.

Другой, пример. В мае 1988 г. был принят Закон СССР о кооперации, который знаменовал значительный шаг  вперед в развитии свободы производителей. Первые практические шаги молодой кооперации были встречены в штыки мощными государственными структурами. И уже в декабре 1988 г. Совет Министров СССР принял постановление, которым резко ограничил права отдельных видов кооперации. Снова широкое понимание законодательства оказалось сильнее самого закона. Путь к правовому государству включает в качестве одной из исходных посылок возрастание роли закона. Для этого необходимо отнести к законодательству только те акты, которые являются законодательными по своей природе, т.е. были приняты единственным законодательным органом - парламентом. Законодательством в соответствии с его узким пониманием являются только законы и другие законодательные акты (постановления), принимаемые парламентом. Подзаконные акты - решения органов управления и судов - в состав законодательства не входят. Такова необходимая теоретическая база верховенства любого закона.

Вместе с тем понятие  законодательства не может быть определено по принципу: узкое понимание - хорошо и правильно, а широкое - плохо и неверно. Все зависит от того, для каких целей используется понятие законодательства. Когда мы говорим о той или иной отрасли законодательства (гражданское, трудовое, земельное и др.), мы имеем в виду не только законодательные акты, но и связанные с ними и основанные на них подзаконные акты. Когда мы изучаем какую-либо отрасль законодательства, то включаем в сферу изучения как законодательные, так и подзаконные акты. При составлении сборников нормативных актов в них включают и законодательные, и подзаконные акты. Широкое понимание законодательства настолько распространено, что быстро избавиться от него практически невозможно.

Сказанное отнюдь не означает, что широкое и узкое понимание  законодательства могут применяться в равной степени. Понимание законодательства, повторяем, вопрос не только теоретический, но и сугубо практический. От правильной постановки этого вопроса зависит, как мы видим, положение закона в механизме правового регулирования. Поэтому в процессе нормотворчества, правоприменения может и должно применяться только узкое понимание законодательства, опирающееся на разную природу и юридическую силу законодательных и подзаконных актов. Для других целей (кодификация, изучение права) может использоваться и широкое понимание законодательства, предполагающее (при всех условиях) четкое разделение законодательных и подзаконных актов ¹⁶.

С 1996 года в России существует несколько вариантов к рассмотрению ФЗ «О нормативных правовых актах  РФ», который можно назвать «закон о законах». В одном из вариантов отлично рассмотрена структура законодательства. В зависимости от оснований (критериев) можно выделить горизонтальную, вертикальную, федеративную и комплексную системы законодательства.

Под системой законодательства понимается совокупность нормативно-правовых актов, в которых объективируются внутренние содержательные и структурные характеристики права. Данная система является внешним выражением системы права. Последняя же, свое реальное бытие получает именно в четких, формально-определенных актах - документах. Однако совпадение между системой права и системой законодательства в пределах от отдельной нормы до права в целом не абсолютно. В этих границах они существуют самостоятельно, так как обладают своей спецификой, имеют собственные тенденции развития ¹⁷.

Система законодательства складывается в результате издания  правовых норм, закрепления их в  официальных актах и систематизации этих актов. Она имеет сложную  структуру. В зависимости от оснований (критериев) можно выделить горизонтальную, вертикальную, федеративную и комплексную системы законодательства.

Горизонтальное (отраслевое) строение системы законодательства обусловлено предметом правового регулирования - фактическими общественными отношениями. На основе данного критерия вычленяются отрасли законодательства, соответствующие отраслям системы права (конституционное право - конституционное законодательство, трудовое право - трудовое законодательство, гражданское процессуальное право - гражданское процессуальное законодательство).

Вертикальное (иерархическое) строение отражает иерархию органов  государственной власти и нормативно-правовых актов по их юридической силе. Представляется в следующем виде:

1. Конституция РФ, 2. Федеральные  конституционные законы, 3. Федеральные законы, 4. Нормативные указы Президента РФ, 5. Нормативные постановления Правительства РФ, 6. Нормативные приказы, постановления, инструкции и акты иных наименований министерств, государственных комитетов и иных центральных органов исполнительной власти, 7. Нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления, 8. Нормативные акты, издаваемые администрацией предприятий и учреждений в пределах предоставленных им полномочий (локальные акты) ¹⁸.

Федеративное строение системы основано на двух критериях - федеративной структуре государства и круге полномочий субъектов Федерации в сфере законодательства. В соответствии со ст. 65 Конституции РФ и Федеративным договором от 31 марта 1992 г. можно выделить три уровня нормативно-правовых актов Российской федерации: федеральное законодательство (Конституция РФ, основы законодательства, федеральные законы, указы Президента, постановления Правительства РФ и иные нормативные акты Федерации); законодательство субъектов Российской Федерации - республик в составе РФ (конституции республик, законы и иные нормативные акты), краев, областей, автономных округов, автономной области, городов федерального значения - Москвы, Санкт-Петербурга (уставы, законы, постановления глав администраций и иные нормативные акты); законодательство органов местного самоуправления (решения, постановления)¹⁹.

2.2. Систематизация законодательства: формы

Систематизация законодательства - это деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование  нормативного материала путем его обработки и расположения по классификационным критериям, избираемом в соответствии с разрешаемыми это деятельностью задачами.

Систематизация законодательства преследует цель стабилизации правопорядка, приведения нормативно - правового регулирования в инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование общественной жизни, наиболее эффективное управление государственными делами в интересах личности.

Результаты систематизации - своды, кодексы, сборники нормативных  актов.

Если система права  как следствие исторического развития - объективный феномен, от воли людей не зависящий, то систематизация и ее продукты - феномен субъективный. От воли составителя во многом зависит, каким будет тот или иной сводный акт.

Систематизация в конечном счете также обусловлена объективно существующей системой права (кодексы, например, объединяют юридические нормы одной и той же отрасли права), содержанием систематизируемых правил поведения, объективной потребностью в сборниках нормативных актов того или иного рода и т.п., но по форме своего выражения она всегда субъективна.

В результате систематизации устраняются противоречия между  правовыми нормами, отменяются и создаются новые, более совершенные, отвечающие потребностям общественного развития. Они группируются по особым системным признакам, сводятся в кодексы, собрания законодательства и другие систематизированные акты.

В странах, где действует  прецедентное или обычное право, систематизация правовых норм представляет собой сложную проблему, поскольку современное законодательство лишь формально признаёт нормативно - правовую состоятельность прецедентов и правовых обычаев.

Систематизация  законодательства - это постоянная форма развития и упорядочения действующей  правовой системы. В современных  цивилизованных государствах имеется значительное число нормативных актов, принимаемых различными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования.

Постоянно меняющаяся правовая система, ее развитие и совершенствование, принятие новых нормативных актов, внесение в них изменений, отмена устаревших нормативных решений объективно обусловливают упорядочение всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства. Такая деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему обычно называется систематизацией законодательства.

Систематизация  законодательства необходима, во-первых, для дальнейшего развития законодательства. Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и противоречий в действующем законодательстве.

Во-вторых, она обеспечивает удобства при реализации права, возможность оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Наконец, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового воспитания, научных исследований, обучения студентов.

В разные периоды жизни государства потребность  в систематизации законодательства бывает различна. Когда накапливается в течение многих лет большой объем нормативно-правового материала, когда действует значительное число нормативных актов, принятых в разное время и к тому же перекрывающих друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима. В условиях же существенной ломки, революционного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию отношения, когда по сути дела создается качественно новая общественно-экономическая система, объективно требующая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план.

Ныне  в России темпы правотворческой  и в первую очередь законодательной деятельности как никогда высоки. Создаются сотни и тысячи новых нормативных актов, существенно меняющих характер и основные принципы правового регулирования. Однако если сейчас не заниматься упорядочением действующей нормативной базы, которая увеличивается весьма быстрыми темпами, в будущем возникнут большие трудности в нахождении и использовании действующих норм права, хаос и неразбериха в российском нормативном хозяйстве. Дело осложняется еще и тем, что сейчас, когда создается практически новая правовая система в Российской Федерации, нужно также срочно решить судьбу формально действующих нормативных актов России и их частей, которые полностью либо частично противоречат новым нормативным решениям или попросту безнадежно устарели.

Обычно  в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных формы правовой деятельности:

1) сбор  государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);

2) подготовка  и издание различного рода  собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства);

3) подготовка  и принятие укрупненных актов  на базе объединения норм разрозненных  актов, изданных по одному вопросу  (консолидация законодательства);