Систематизация законодательства в РФ

«Системный подход»²⁴ позволяет выделить основные задачи систематизации законодательства, которые можно сгруппировать по следующим направлениям:

• В сфере правотворчества и правоприменения - повышение эффективности правотворческой деятельности; обеспечение развития законодательства; обеспечение повышения качества нормативно-правовых актов (устранение противоречий, неточностей, повторов и пробелов и т.п.); обеспечение сформирования внутренне единой системы законодательства на основе научно обоснованных критериев классификации нормативных правовых актов; создание условий для правильного толкования и качественной реализации нормативных правовых актов; содействие обеспечению законности и правопорядка;
• В сфере организации и распространения правовой информации - обеспечение официальной правовой информацией граждан, государственных и общественных структур; создание условий для оперативного поиска необходимого нормативно-правового материала на основе традиционных (издание актов систематизации законодательства на бумажных носителях) и (или) современных (обобщение и распространение правовой информации через программные и аппаратные средства) информационных технологий; содействие формированию единого информационно-правового пространства страны;

- в сфере формирования правосознания и правовой культуры - создание необходимой предпосылки целенаправленного правового просвещения и воспитания, а также формирования правосознания и правовой культуры общества; организация базы для проведения правовых исследований; обеспечение качественной подготовке специалистов, связанных в своей деятельности с правом (юристов, государственных служащих и др.).

Систематизация законодательства различается по субъектам, принимающим участие в систематизации законодательства, и по ее формам в рамках правовой деятельности, которым корреспондируют соответствующие виды актов систематизации законодательства.

По  субъектам систематизация законодательства различается на:

• официальную, которая осуществляется государственными органами (или иными организациями), для этого специально созданными (или имеющими полномочия от имени государства), и состоит в подготовке и распространении в целях обеспечения правового регулирования актов систематизации законодательства, которые носят официальный характер (приравнивается к официальным источникам опубликования нормативных правовых актов) и имеют юридическое значение (на них необходима ссылка в правотворческой и правоприменительной деятельности);
• неофициальную, которая осуществляется субъектами, не имеющими на это специальных полномочий (юристами - учеными и практиками, различного рода организациями - государственными, научно-исследовательскими, образовательными, издательскими, информационными и др.) и состоит в подготовке и распространении в целях обеспечения личных или корпоративных (ведомственных) интересов различного рода изданий упорядоченного законодательства, которые не имеют юридического значения (ссылки на них в официальных документах не допускаются), но способствуют совершенствованию правотворческой и правоприменительной практики.

В зависимости от того, на что направлена деятельность по упорядочению законодательства: на совершенствование  содержания новых нормативных актов или совершенствование форм изложения норм без изменения содержания выделяют следующие виды систематизаций: внутренняя и внешняя.^25,26

Обычно в понятие систематизации законодательства включаются четыре самостоятельных  формы правовой деятельности.^27,28 Некоторые авторы выделяют только три формы, другие рассматривают пять, Таким образом данный вопрос является дискуссионным. Необходимо также отметить, что «… в отечественной литературе формы систематизации, как правило, отождествляются с ее видами или способами. Так, по мнению А. С. Пиголкина, эти «формы»  имеют, в свою очередь, свои определенные формы. Представляется, что учет правовых актов, инкорпорация, консолидация и кодификация представляют собой не формы, а определенные типы (виды) право-систематизирующей практики, каждому из которых присущи специфические черты и элементы».²⁹ Для избежания терминологической путаницы, в дальнейшем будем определять их как формы (типы). К деятельности по систематизации законодательства обычно относят:

1. сбор государственными органами, предприятиями, фирмами и другими учреждениями и организациями действующих нормативных актов, их обработка и расположение по определенной системе, хранение, а также выдача справок для заинтересованных органов, учреждений, отдельных лиц по их запросам (учет нормативных актов);
2. подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства);
3. подготовка и принятие укрупненных актов на базе объединения норм разрозненных актов, изданных по одному вопросу (консолидация законодательства);
4. подготовка и принятие новых актов (типа кодексов), в которые помещаются как оправдавшие себя нормы прежних актов, так и новые нормативные предписания (кодификация законодательства).
5. Создание Сводов законов действующего законодательства, выступающих в качестве своеобразной «вершины» упорядоченности законодательства.

Также выделяют общие и  отраслевые виды систематизации.³⁰ В первом случае проводят упорядочение нормативных актов однородных по значению или юридической силе. Во втором случае – нормативных актов по отдельным отраслям хозяйства или права.

2. Формы (типы) систематизации законодательства

2.1 Учет

Необходимо отметить, что  не все авторы признают учет формой (типом) систематизации законодательства. По мнению некоторых правоведов, учет не является самостоятельной разновидностью систематизации, а служит ее необходимым условием и предпосылкой.³¹ Значительная группа правоведов (В. М. Баранов, А. С. Пиголкин, Т. Н. Рахманина и др.) рассматривают учет нормативных актов в качестве относительно самостоятельного вида систематизации.³²

Учет как форма (тип) систематизации законодательства обеспечивает регистрацию и получение достоверной информации об изданных нормативных правовых актах, осуществляется на основе реализации следующих принципов:³³

1. полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие в нем пробелов и упущений;
2. достоверность информации, основанная на использовании официальных источников опубликования нормативных актов, а также на своевременной фиксации внесенных изменений в акты, включенные в информационный фонд;
3. удобство пользования, необходимое для оперативного и качественного поиска нужных сведений о праве.

В Российской Федерации обычно подлежат учету федеральные законы, нормативные указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, постановления Конституционного Суда РФ, акты Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Центрального банка РФ. В зависимости от функций органов и учреждений, производящих учет, в информационный массив могут быть включены и иные акты (например, международные договоры, законодательство субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, нормативные разъяснения высших судебных органов РФ и т. д.).

Выделяют следующие виды учёта законодательства:

1. журнальный учет;
2. карточный учет;

3. ведение контрольных текстов действующих нормативных актов;
4. автоматизированный учет законодательства.

Журнальный учет является наиболее простым видом учета законодательства и заключается в фиксации реквизитов нормативных актов в специальных журналах. Такой учет может вестись по хронологическому, алфавитно-предметному или системно-предметному принципам. Хронологический принцип означает, что все подлежащие учету в соответствующем органе или учреждении нормативные акты регистрируются в журнале (журналах) по датам их принятия. Акты различной юридической силы (законы, указы, постановления и т. д.), как правило, подлежат отдельной регистрации. При алфавитно-предметной регистрации, как более совершенном виде учета поступающих в орган, учреждение нормативных актов, они фиксируются по предметным рубрикам, располагаемым в алфавитном порядке (например, аванс, аккредитив, аренда и т. д.). Оптимальная форма журнального учета – тематико-предметная, когда рубрики разделов журнала определяются в зависимости от деления всего массива законодательства на определенные отрасли, подотрасли и юридические институты. Однако, возможности журнального учета довольно скромны, и он используется лишь там, где информационный массив невелик и ограничен достаточно узкой проблематикой;

Карточный учет - более совершенный вид учета законодательства. Это создание разного рода картотек, т. е. системы карточек, расположенных по определенной системе. Такой учет применяется в центральных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, в крупных учреждениях и организациях, которые по роду своей работы имеют дело с широким, многоотраслевым кругом нормативных актов и нуждаются в разноуровневой и большой по объему правовой информации. На карточках картотеки могут быть зафиксированы либо основные реквизиты акта (вид акта, его заголовок, дата издания, источник официального опубликования), либо полный текст такого акта, что представляется более предпочтительным. Рубрики картотеки определяются на базе выработанного заранее словника или рубрикатора. Поиск соответствующих карточек осуществляется как ручным способом, так и в полуавтоматизированном либо автоматизированном режиме.

Преимущества картотечного учета проявляются и в том, что он обеспечивает возможность оперативно вносить коррективы в карточки в соответствии с последующими изменениями, внесенными в помещенный на карточке акт.

Карточки в картотеке  обычно располагаются по хронологическому, алфавитно-предметному, либо предметно-отраслевому принципам. Наиболее удобен последний принцип, когда учет осуществляется путем расположения всех карточек в соответствующих разделах, подразделах, отделах, пунктах и других подразделениях заранее разработанного и утвержденного классификатора, основанного на делении всего массива законодательства на отрасли, подотрасли, институты и т. д. Необходимо отметить «… важность создания подобных классификаторов, без которых невозможно упорядочение законодательства, формирование единой внутренне согласованной системы законодательства, разработка схем систематических собраний (сводов) законодательства».³⁴

Ведение контрольных  текстов действующих нормативных актов – это вид учета законодательства, при которой в тексты официальных изданий законов, указов, постановлений и других нормативных актов вносятся отметки об отмене, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей с указанием тех актов, на основании которых производятся эти отметки. Это позволяет поддерживать весь массив законодательства в рабочем (контрольном) состоянии.

В деятельности того или  иного органа, учреждения могут сочетаться различные виды учета законодательства, взаимно дополняющие друг друга. Возможны, например, ведение журнального учета по хронологическому принципу вместе с созданием предметно-отраслевой картотеки, либо картотечный учет и одновременное ведение контрольных текстов актов действующего законодательства. Такое сочетание разных форм учета способствует повышению эффективности справочно-информационной службы в области законодательства.

В последние десятилетия  все более активно используется так называемый автоматизированный учет законодательства на базе применения современной компьютерной техники и новейших достижений информатики.³⁵ Создание автоматизированных информационно-поисковых систем по законодательству имеет ряд очевидных несомненных преимуществ по сравнению с другими видами учета нормативных актов.

Впервые автоматизированная система правовой информации была создана в США в 60-х годах группой ученых и юристов под руководством профессора Д. Хорти.³⁶ В настоящее время в мире созданы десятки систем такого рода.

В Российской Федерации различные автоматизированные системы созданы в аппарате Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правительства РФ, в Министерстве юстиции РФ и ЦБ, ряде других федеральных органов. Так, при Министерстве Юстиции РФ действует Научный центр правовой информации, который имеет обширный банк данных о федеральных нормативных актах, включая и ведомственные, а также об актах субъектов Федерации. ³⁷ В целях информационно-правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти в 1993 году создан научно-технический центр правовой информации «Система» Федеральной службы охраны Российской Федерации (далее НТЦ «Система»). Актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации на НТЦ «Система» возложено выполнение целого ряда задач, в том числе функции головной организации по реализации правовой информатизации России.

Одной из главных задач НТЦ «Система» является создание и ведение эталонного банка данных правовых актов высших органов государственной власти Российской Федерации. Эталонный банк данных содержит официальные тексты правовых актов федеральных органов государственной власти в машиночитаемом виде. Тексты правовых актов НТЦ «Система» получает непосредственно из Администрации Президента Российской Федерации, Аппарата Правительства Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Важнейшим направлением деятельности НТЦ «Система» является издание и распространение официальных машиночитаемых сборников, являющихся электронными копиями официальных периодических изданий «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», выпускаемых издательством «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации.