Современные концепции и идеологии государственного управления

С некоторыми они состоят  в дружественных или иных отношениях. Все это оказывает влияние  на принимаемые решения и проводимую политику. Например, выдача субсидий, грантов  и пр. не обходится без пристрастности. Но есть и хорошие моменты (во всяком случае, так утверждают теоретики). Сети имеют значительную автономию  от государства, но ими можно управлять, направляя их в нужное русло. Сети являются альтернативой рыночному  механизму и иерархии. В государстве  сети могу выражаться различными понятиями: элиты, диаспоры, корпоративные, профессиональные группы и т.д.

Концепция «нового государственного управления». В 80-е годы XX в. на Западе смена парадигмы государственно-административного управления породила концепцию «нового государственного управления», отражающую новое понимание статуса, социальной роли государства и администраций в обществе. Выражается она понятием —«государственный менеджмент». Термин и новая модель управления особенно заметны, показательны для Великобритании (времени премьер-министра Маргарэт Тэтчер), Новой Зеландии, частично Австралии, США, Скандинавских стран и Германии на уровне земель (местных правительств). Суть новой парадигмы как нового способа мышления и действия в государственном управлении состоит в следующем:

1) Власть стала трактоваться не как право и возможность, органы и должностные лица, правомочные оказывать публично-управляющее воздействие на общественные процессы, отношения, а как механизм, фирма по обслуживанию; государство — как рынок предоставления услуг; действия правительства — как конкуренция на рынке предоставления услуг (в соперничестве с частным сектором); гражданин — как клиент.

2) Путем приватизации государственных предприятий М. Тэтчер установила новую модель разделения труда между государственным и частным сектором экономики. Приватизации подверглась и сфера жилищного строительства и коммунальных услуг, и сфера медицинского обслуживания и образования, транспорта (железные дороги и авиа), другие важнейшие сферы общественной жизни.

3) Были лишены привилегий государственные служащие. Сократились масштабы государственного аппарата.

4) Проведена реорганизация высшего руководства министерств с целью замены политических руководителей, стратегов управления, элиты, традиционно управлявших в обществе — «мандаринов» на «жестких управленцев», т. е. беспрекословных исполнителей в рамках законов, инструкций, не зависящих от политиков. В целом от старой администрации Уайтхолла и административного класса (чиновничества, госаппарата) в Англии почти ничего не осталось.

5) «Новое государственное управление» означает также рыночный и контрактный подход, отношение к гражданам как к клиентам, которым администрация предоставляет общественные услуги. В процессе всесторонней реорганизации созданы новые органы исполнительной власти — публичные службы, не зависимые от министров.

Все это, по мнению инициаторов  новой модели государственного управления, которая повсеместно стала называться «государственным менеджментом», должно было создать идеальный тип рационального государства. На Западе считают, что новый государственный менеджеризм достиг своего пика. Никто больше не говорит о таком «наилучшем пути» [11, c. 394].

Во-первых, критикуется риторика и понятийный аппарат. В современных обществах дифференцированы политико-административная и экономическая системы. В одной присутствует гражданин политического сообщества — государства (или его местной общины), в другой — потребитель, фактический или потенциальный участник рыночного спроса.

Во-вторых, причина отказа некоторых исследователей и практиков управления от концепции государственного менеджеризма и в том, что принципы рынка и конкуренции далеко не всегда соответствуют запросам потребителей (граждан) на предложение товаров (услуг) в государственном секторе.

В-третьих, существенной неудачей «нового государственного управления» является организация государственной службы не как единой системы государственного аппарата, а по фрагментарному рисунку. Административные службы делятся на сегменты бизнеса по признаку продукции или продуктовых групп.

И в-четвертых, государственный менеджеризм не стал идеальной моделью управления и потому, что не дал экономической эффективности, не помог преодолеть финансовый кризис. 

Таким образом, нерешенной проблемой в рамках парадигмы «нового государственного управления» (государственного менеджмента) осталась задача (знаем, что делать, но не знаем как) создать адекватные регулирующие связи между политическими, правовыми и экономическими механизмами управления. Другими словами: как интегрировать в целостную систему государственного управления ее политико-административную, правовую и экономическую системы (подсистемы). Решение этой проблемы ведется в различных странах и в России в том числе.

Концепция демократического государственного управления. Административная модернизация осуществляется на основе демократического государственного управления (Россия), «отзывчивой бюрократии» (США). В США это не означает отказ от менеджеризма как основной черты американской бюрократии, административного государства. Для данной концепции характерно:

1. Контракты рассматриваются предпочтительной формой общественных отношений (не директивы, предписания, приказы).  Контракты и административные договоры не отменяют порядок субординации, утверждают субординационные отношения между административным органом публичной власти и подрядчиком (физическим или юридическим лицом);

2. Новые подходы возникают в процессе формирования бюджета;

3. Идея врожденного достоинства человека и прав личности завоевывает все большее распространение;

4.  Развились многообразные личные права на общественные действия, например, право обращения к закону;

5. В классической государственной администрации действия предпринимаются не кем-либо, а ответственным должностным лицом. Существует строгая система полномочий и, кроме того, действует принцип устранения множественности полномочий;

6. Модели управления классической государственной администрации направлены либо на устранение соперничества, либо на разрешение спорных моментов на правовой основе. Переход от такой нормативной ситуации к концепции квазирынка закончится присутствием одного действующего лица на стороне предложения общественных благ, т. е. монополией;

7. Гражданский контроль за деятельностью администрации становится отчетливым «вызовом» демократического общества;

8. Фактор средств становится отправным моментом экономической оценки моделей управления, так как в том, что касается ресурсов, государство является доверенным лицом граждан;

9. С приверженностью государственной собственности связаны трудности приватизации и освобождения вездесущего административного государства от грузообязательств с помощью разделения функций [6].

Концепция «государственный менеджмент». Менеджмент как составляющая рыночной экономики ориентирован на прибыль, рентабельность, выгоду. Государственное управление ориентировано на реализацию общенациональных, социальных интересов, потребностей, прав — здесь не существует прямой связи между коммерческим успехом и качеством предоставляемых обществу услуг. Менеджмент основан на частных инвестициях, индивидуальных вкладах и на продаже услуг, а государственное управление — на бюджетном распределении национальных доходов и средств, на налогообложении.

Органы государства в  отличие от частных фирм (с их правом на коммерческую тайну) более  подвержены влиянию, давлению, контролю со стороны общественных институтов: политиков, избирателей, заинтересованных групп, граждан. Государственное управление и менеджмент как процесс управляющего воздействия имеют определенные общие показатели результативности, сближаются в технологии осуществления: 1) они нацелены на эффективность, целесообразность, малозатратность, на оперативное реагирование на изменения конъюнктуры; 2) стремятся быть ближе к людям — потребителям, клиентам; 3)  и менеджеры, и государственные служащие в оперативной деятельности относительно самостоятельны и предприимчивы.

2. Роль идеологии  в системе государственного управления

Современная Россия является демократическим  государством, что предполагает, в  том числе, и отказ от доминирования  одной идеологии над другой. В  ст. 13 Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., признается идеологическое многообразие, а также устанавливается, что никакая идеология не может  устанавливаться в качестве государственной  или обязательной.

Современное государство характеризуется  многоэлементностью и многофункциональностью, что определяет принцип системности государственного управления. В эту систему входят различные органы государственной власти и вовлечено большое количество людских, финансовых и материальных ресурсов. Будучи системой, вся приведенная совокупность находится в состоянии взаимосвязи и взаимодействия. Но система государственного управления не существует сама по себе, она находится в состоянии взаимосвязи и взаимодействия с обществом и его институтами, создавая тем самым макросистему. Столь сложное явление не может существовать и развиваться без четкого плана и принятой всеми концепции. Кроме того, при отсутствии общепринятых политических, правовых, экономических, нравственных, философских принципов крайне сложно добиться единства в действиях органов государственного управления и их сотрудников, так как в них будет доминировать узковедомственный или личный интерес.

Основные положения идеологии  будут представлять собой направления  и ориентиры для всех граждан  государства, в том числе и  занимающих должности в системе  государственной службы. Эта категория  людей требует особого внимания, так как государственные служащие представляют собой аппарат, предназначенный  для обеспечения выполнения государством своих функций. Их профессиональная деятельность связана с выявлением интересов, потребностей, целей и  воли государства и общества, их нормативным закреплением в виде различных нормативных правовых актов, проведением последних в  жизнь и их защитой. Эта деятельность чрезвычайно важна для общества в целом и каждого человека в отдельности.

Состояние аппарата государственной  службы, институциональная его связанность  с обществом, связанность самого государственного служащего с обществом, объем этого аппарата, его иерархическое  построение, качество подготовки и  опыт каждого государственного служащего  имеют решающее значение как для государства, так и для общества. Совершенные в ходе работы государственного служащего ошибки или игнорирование им интересов общества, общественного мнения могут иметь фатальные последствия для общества и государства [10, c. 384].

Любая реформа государственного управления и как следствие государственной  службы представляет собой ничто иное, как его оптимизацию для наиболее эффективной реализации единой концепции развития общества и государства. Одним из необходимых условий успешности государственного управления является не только и не столько структура аппарата государственной службы, а четкое описание глобальной цели, достижению которой отдаются силы государственных служащих, материальные, интеллектуальные и людские ресурсы страны, а также средства и методы ее достижения.

Естественно, что формулирование цели ведет за собой разработку комплекса  документов, выраженных в виде концепций  и доктрин. Совокупность этих программных  документов и можно считать идеологией. Это именно идеология, понимаемая как  совокупность идей, лежащих в основе и наполняющих такие виды деятельности, как социальная, экономическая и  политическая. Основанная на концепции, одобренной большинством членов общества, получившая историческое, политическое, экономическое и правовое обоснования  идеология становится авторитетной для всех слоев общества, всех его  институтов.

Необходимость идеологии как одной  из составляющих государственного управления вытекает из самого понятия «идеология».

Можно найти большое количество определений этого феномена. В  частности, по определению Д.В.Анкина идеология - в широком смысле - система взглядов и идей, в которых осознаются и оцениваются отношения людей к действительности и друг к другу, а также содержатся цели (программы) социальной деятельности. С. А. Авакьян указывает, что идеология - это концепция сущности и путей развития общества и государства. Особый интерес представляет сравнение определений идеологии в Советском энциклопедическом словаре и Большом энциклопедическом словаре [12, c. 326].

Так, в Советском энциклопедическом  словаре указывается, что «идеология - это система политических, правовых, нравственных, религиозных, эстетических и философских взглядов и идей, в которых сознаются и оцениваются  отношения людей к действительности.... Обладает относительной самостоятельностью и оказывает активное влияние на общество, ускоряя или тормозя его развитие». В свою очередь, в Большом энциклопедическом словаре это определение значительно сокращено и сведено только до первой его части. Из приведенных определений следует, что идеология включает в себя набор идей и концепций в сферах экономического строя, политических и социальных отношений, способов и методов хозяйствования, форм осуществления власти, подходов к пониманию места, назначения и роли государства, его функций, положения человека в обществе и государстве. Все эти основные идеологические принципы в демократических государствах отражаются в основном законе страны - в Конституции [4].