Становление и развитие института государственной и муниципальной службы

 

Содержание

Введение…………………………………………………………………....стр.3

Глава 1. Становление и  развитие института муниципальной  службы в дореволюционный период………………………………………………..стр. 7

Глава 2. Местное самоуправление в советский период………………...стр.13

Глава 3. Местное самоуправление России в переходный и современный  периоды…………………………………………………………………….стр.18

Заключение………………………………………………………………….стр.27

Список литературы……………………………………………………..….стр.29

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Введение

Актуальность  темы исследования обусловлена теоретической и прикладной значимостью проблемных вопросов, связанных с формированием в Российской Федерации действенной и эффективной системы государственного управления и местного самоуправления.

В условиях продолжающейся административной реформы возрастает значимость институтов государственной  и муниципальной служб, от слаженной  деятельности которых во многом зависит  успех преобразований, проводимых в  стране.

Отмечая важность проблемных аспектов, касающихся структурирования и функционирования государственной  и муниципальной служб, приходится констатировать, что вплоть до настоящего времени в юридической науке, а также в Нормативных источниках не выработано единой позиции относительно содержания понятийного аппарата категорий  «государственная» и «муниципальная»  службы. На практике постоянно возникает  проблема определения круга органов, профессиональная деятельность которых  считается государственной службой. Является дискуссионным вопрос относительно соотношения статуса служащих и  особенностей службы в федеральных  государственных органах и государственных  органах субъектов РФ. Вплоть до настоящего времени является нерешенной проблема разграничения предметов  ведения и распределения полномочий между разноуровневыми государственными органами, а также между государственными органами и муниципальными структурами. Продолжаются дискуссии по поводу поиска путей предотвращения и преодоления  противоречий между государственной  и муниципальной службами, а также  разрешения конфликтов между ними.

Кроме перечисленных проблем, серьезную озабоченность вызывает сохраняющаяся, а в ряде случаев  и усиливающаяся патримониальная  тенденция в оценке сущности государственной и муниципальной служб как «службы государевой», ориентированной на запросы и установки руководителя соответствующего органа. Подобное отношение чревато ситуацией, в рамках которой основным требованием к кандидату на ту или иную должность становится не профессиональная компетентность, а личная преданность руководителю. Подобное отношение обусловливает коррумпированность институтов государственной и муниципальной служб, влечет злоупотребления служебным положением, снижает степень народного доверия к представителям соответствующих структур.

Представляется, что государственную  и муниципальную службы нельзя понимать как службы конкретным «государственным и муниципальным органам» или  «должностным лицам». Государственная  и муниципальная службы в Российской Федерации представляют собой профессиональную деятельность по решению государственных  и муниципальных задач и выполнению функций, осуществляемых лицами, находящимися на штатных должностях в государственных  и муниципальных органах, и оплачиваемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов  Российской Федерации или органов  местного самоуправления.

Потребность в построении демократического правового федеративного  государства требует создания целостной  системы государственной и муниципальной  служб, обеспечивающих реализацию функций  государства и органов муниципальной  власти в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение  эффективности экономики и развитие гражданского общества. Необходимо кардинальное повышение эффективности деятельности государственной службы и муниципальной  службы в интересах становления  и развития гражданского общества и  укрепления правового государства  с учетом исторических, культурных, национальных и иных особенностей Российской Федерации. Реформирование государственной службы и муниципальной службы является приоритетным направлением деятельности в сфере государственного строительства, которое должно осуществляться в рамках общей административно-правовой реформы Российской Федерации.

Объектом исследования являются теоретические модели и урегулированные разноуровневыми правовыми источниками общественные отношения, возникающие в сфере становления и развития института муниципальной службы.

Предмет исследования - теоретико-методологические и конституционно-правовые основы институционализации муниципальной службы в России и ее субъектах; их роль в процессе реализации конституционных принципов правовой государственности; формы и методы конституционно-правового регулирования отношений, возникающих между субъектами государственной и муниципальной служб; юридические технологии, используемые в процессе организации государственной и муниципальной служб; параметры, характеризующие процессы, связанные с реализацией полномочий государственными служащими на федеральном и региональном уровнях, а также параметры, характеризующие деятельность муниципальных служащих.

Цель работы заключается в осуществлении комплексного междисциплинарного исследования концептуальных и нормативно-правовых оснований организации муниципальной службы Российской Федерации.

Достижение поставленной цели предопределило необходимость  постановки и последовательного  решения ряда взаимосвязанных научных задач:

- произвести анализ сущности  и содержания основных теоретических  концепций муниципальной службы, систематизировать и обобщить варианты ответов на нерешенные и дискуссионные вопросы;

- изучить процесс эволюции системы муниципальной службы в ходе исторического развития российского государства;

- осуществить характеристику  конституционно-правовых оснований организации муниципальной службы в современной России;

- проанализировать механизм  конституционно-правового регулирования  в сфере организации государственной  и муниципальной служб в субъектах  Российской Федерации;

- осмыслить деятельность  органов государственной власти  по разрешению конституционно-правовых  коллизий, возникающих в процессе  осуществления служебной деятельности.

В процессе исследования использован  ряд научных методов: системный, сравнительно-правовой, историко-правовой, институциональный, дескриптивный, правовой герменевтики и деонтической логики.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 1. Становление и развитие института муниципальной службы в дореволюционный период.

В современной науке не сложилось единого мнения о времени  зарождения российского самоуправления. Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения  производственных общин в союзы  общин и городские поселения, разделения власти на центральную и  местную¹.

Другие  связывают начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России².

Значительный вклад в  развитие местного самоуправления внес указ Ивана IV под названием «Приговор  царской о кормлениях и о службах» лета 7064 (1555-1556 гг.)³. Речь фактически шла о проведении земской реформы. Было отменено кормление, что способствовало повсеместному учреждению земских властей. В уездах и волостях, где не было помещичьего землевладения, черносошные и дворцовые крестьяне и посадские люди получили право выбирать старост и «лучших людей» - земских судей, целовальников. Делопроизводство вел выборный земский дьяк. В своей работе они опирались на выборных от крестьянской общины - сотских, десятских, пятидесятских⁴.

Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и второстепенные уголовные дела черносошных крестьян и посадских людей.

В XVII в., как известно, в  Русском государстве произошли  функциональные изменения в системе  государственного управления, что не могло не сказаться на структуре  и функционировании местного самоуправления⁵.

Был введен институт воевод как основного звена местного самоуправления. В 1625 г. в 146 городах с уездами появляются воеводы, назначенные Разрядным приказом и утвержденные царем⁶.

В XVII в. на большинстве территорий России существовали две формы «самоуправления» - губная и земская. Каждым округом - «губой» - управляли губной староста и его помощники - целовальники. В  их ведении находились тюрьмы и тюремные служители, палачи, выборные от населения  сотские и десятские. Свободное  население выбирало губного старосту из дворян и детей боярских, целовальников - из черносошных крестьян или посадских⁷.

Губные и земские учреждения получили распространение в основном в городах европейской части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко использовали губные избы как дополнительный административный аппарат⁸.

Интересный опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. В 1719 г. Петр предпринял новую реформу, которая привела к еще большей бюрократизации и централизации системы управления. Ландратские коллегии были упразднены, а вместо них введены центральные коллегии. Губернии были разделены на провинции. Во главе провинций были поставлены воеводы, в руках которых сосредоточились все функции управления, назначаемые из центра и подчиненные только центру⁹. Подчиненность воеводы губернатору была весьма незначительна; воевода мог даже непосредственно сноситься с органами центрального управления.

 Таким образом, Петром  был осуществлен тип жестко  централизованного, унитарного государства.  Однако, в целом, попытки Петра  жестко подчинить окраины крепкой  центральной власти потерпели  неудачу. Дисциплинировать администрацию  и справиться с многочисленными  правонарушениями, допускаемыми чиновниками,  не удалось, и поэтому Петр  обращается к местному самоуправлению¹⁰.

 Так, в 1714 г. учреждается  выборная должность земского  комиссара для сбора подушной  подати. Земский комиссар выбирался  местным дворянским обществом  сроком на год, нес ответственность  перед своими избирателями и  даже подлежал суду за упущения  по службе. Уездную администрацию  составляли избираемые дворянством  земские комиссары, писаря, надзиратели¹¹.

Позднее, при преемниках Петра судебная власть полностью  передается губернаторам и воеводам, а городовые магистраты упраздняются. Губернаторы и воеводы становятся единственными носителями власти, хотя в городах и уездах сохраняется, в виде лежащей на населении повинности, несколько выборных должностей, поставленных в полное подчинение воеводам.¹²

Важнейший этап реформирования местного самоуправления, связан с  деятельностью Александра II. Это  и крестьянская реформа (Манифест и  Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, 1861 г.), и земская реформа (Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г.), а также городская реформа (Городовое положение 1870 г.). Необходимость образования особых местных органов возникла в 50-х гг. XIX в. одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. Реформы были направлены на децентрализацию управления и развитие начал местного самоуправления. Многие дореволюционные юристы полагали, что эти реформы явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли те ограничения, которым бюрократия вынуждена была подчиниться¹³.

Согласно Положению о  губернских и уездных земских  учреждениях от 1 января 1864 г. земское  самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в  Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях). Данное Положение предусматривало  наличие как распорядительных, так  и исполнительных органов. К первым из них относились уездные и губернские земские собрания, ко вторым - уездные  и губернские земские управы. Уездные  и губернские земские собрания состояли из гласных, избираемых сроком на 3 года. Для выборов в собрания учреждались  три курии (землевладельческая, городская  и сельских сообществ), и вся система  выборов носила название куриальной. По существу, в куриальной системе  был заложен сословный ценз¹⁴.

Последний этап местного самоуправления в дореволюционной России осуществлялся  на основании Положения о земских  учреждениях 1890 г. и Городского положения 1892 г. Реформа преследовала в том  числе и цель устранения тех недостатков, которые выявила практика земского и городского самоуправления¹⁵. Основой для изменения Положений о земском и городском самоуправлении во многом стала государственная теория самоуправления, о которой говорилось выше. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала. Органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников с точки зрения не только законности своей деятельности, но и целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций¹⁶.