Становление и развитие муниципального права в России

1. Становление и развитие муниципального избирательного права.

 

Становление муниципального избирательного права на территории РФ прошло длительный путь и еще  не завершено. Становление и развитие муниципального права напрямую зависит  от совершенствования системы местного самоуправления.

Развитие муниципального права на территории России рассматривается  поэтапно:

-местное самоуправление в России до 1864 г.;

-местное самоуправление в период 1864-1870 гг. Земская и городская реформы;

-местное самоуправление в период 1905-1907 гг.;

-местное самоуправление в послереволюционный период;

-реформирование местного самоуправления, формирование современной системы органов местного самоуправления в 90-е гг. XX в.

В отечественной теории права местное самоуправление всегда понималось по-разному. Например, Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимал «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечивается системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного самоуправления сданной местностью и населением».¹

Другой русский юрист  М. И. Свешников характеризовал местное  самоуправление как «новую форму  администрации, заключающуюся в свободном участии - народа в заведовании делами, вверенными местным административным органам, т. е. свободное участие народа в местной администрации».

Значительное влияние  на формирование системы местного самоуправления оказывают регионы РФ. Россия является федеративным государством, именно поэтому и Российская Федерация, и субъекты РФ обладают правом принятия нормативно-правовых актов, обладающих высшей юридической силой, - законов. В рамках ст. 71 -73 Конституции РФ закреплены предметы исключительного и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Так, согласно п. «н» ст. 72 Конституцией РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».² Однако различные авторы предлагают разное прочтение данной конституционно-правовой нормы. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление не входит в систему государственного управления, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Предлагаются следующие варианты прочтения:

1. в совместном ведении находится «установление... местного самоуправления», т. е. закрепление местного самоуправления как неприкосновенного демократического института;

2.в совместном ведении находится «установление системы органов... местного самоуправления», т. е. закрепление общего подхода к формированию органов местного самоуправления;

3. в совместном ведении находится «установление общих принципов организации... местного самоуправления», т. е. закрепление общего подхода к правовому регулированию становления системы местного самоуправления. Федеральный законодатель придерживается именно этой точки зрения.

 

 

 

1.1. Местное самоуправление в России до 1864-1907 гг.

Понятие «местное самоуправление» (земство) зародилось в России задолго  до 1864 г. и имело достаточно стройную организацию органов местного самоуправления. Для обозначения системы местного самоуправления этого периода в  русской литературе использовался термин «земство». Земство - «совокупность местных жителей и местных, отличных от государственных, интересов, связанных с развитием местного хозяйства, коммуникаций, медицины, народного образования, а также система управления этими местными делами посредством выборных представителей из населения». В середине XVI в. основными сословно-представительными органами на местах были земские и губные избы - выборные самоуправляющиеся органы. Земские избы осуществляли финансово-налоговые (фискальные) функции, а губные избы - полицейско-судебные функции. Компетенция земских и губных изб закреплялась соответственно в земских и губных грамотах, подписываемых главой государства. Деятельность земских и губных изб была подконтрольна специальным отраслевым приказам, действующим в какой-либо отдельной области. На местах от имени соответствующего приказа действовал городовой приказчик, число которых постоянно росло.

В XVII в. производится реорганизация  местного самоуправления. На местах из центра стали назначаться воеводы, которые приняли на себя административные, полицейские, военные функции, а также функцию контроля за деятельностью земских, губных изб и городовых приказчиков. В этот момент в России сложилась стройная трехзвенная система местного самоуправления, которая была основана на системе административно-территориального устройства России. К1785 г. Россия была поделена на 23 губернии, 66 провинции и около 180 уездов. Недостатком такой системы являлось то, что при выделении административно-территориальных единиц не учитывались географические, национальные и экономические особенности отдельных российских регионов.

К середине XIX в. российское государство оказалось поделено на 6 самостоятельных частей: Европейская  Россия, Великое княжество Финляндское, царство Польское, Кавказский край, Сибирь. При этом каждая из этих частей единого государства имела свою систему административно-территориального устройства.

Наиболее практичной на тот период являлась система органов  местного самоуправления, основанная на выделении 4 групп административно-территориальных единиц: губернии, уезды, города, волости. На уровне губернии существовала следующая система органов местного самоуправления:

-во главе губернии стоял губернатор;

-исполнительными органами местного самоуправления были: Губернское правление, Казенная палата, Управление государственным имуществом;

-административно-хозяйственные функции в различных областях местной жизни были возложены на присутствия: по крестьянским делам, по военным делам, по городским делам;

-выборными представительными органами являлись Дворянское собрание и губернский предводитель дворянства;

-низшим звеном были губернские земские учреждения, выполнявшие отдельные полномочия на местном уровне.

Земская и городская  реформы. Местное самоуправление в России в период 1864-1870 гг.

Система местного самоуправления, сложившаяся к середине XIX в., имела  существенные недостатки. Попытки устранить  эти недостатки были предприняты  в Положении от 01.01.1864 г. «О земских  губернских и уездных учреждениях», что обозначило начало земской реформы.

Однако у новой системы  земского самоуправления также имелись  недостатки - наличие земских органов  только на средних административных уровнях (в губернии и в уезде) и отсутствие земских учреждений в центре и в волостях. В соответствии с Положением в систему земских учреждений были включены:

1.земские избирательные съезды, которые занимались избранием каждые 3 года нового земского гласного.

Земский гласный - выборный член городских собраний. В земских  избирательных съездах были представлены все сословия. Каждое сословие проводило - отдельный съезд, т. е. проводилось 3 избирательных съезда - съезд уездных землевладельцев, съезд городских избирателей, съезд выборных представителей от сельских обществ. Недостатком этой представительной системы был имущественный ценз, согласно которому к выборам допускалась лишь небольшая часть богатых земских жителей;³

2.земские собрания - формировались на земских избирательных съездах. Выделялись губернские и уездные земские собрания, обладавшие различной компетенцией. В ведении губернских земских собраний находились следующие вопросы:

а) разделение имущества  земства на губернское и уездное;

б) открытие новых ярмарок, новых пристаней на судоходных реках  либо перенесение существующих;

в) представление через  начальника губернии ходатайств о перенесении  земских дорожных сооружений в разряд государственных.

В ведении уездных  земских собраний находились следующие  вопросы:

-распределение внутри уезда государственных и губернских сборов;

-разрешение на открытие торгов и базаров;

3.земские управы, которые являлись исполнительными органами земских учреждений. Выделялись губернские и уездные земские управы, их личный состав определяло земское собрание. Должностные лица земских управ не считались государственными чиновниками.

В систему органов  городского общественного самоуправления входили:

а)городское избирательное собрание - проводилось каждые 3 года для избрания городских гласных;

б)Городская дума (распорядительный орган) - состояла из председателя - городского головы (глава городской управы), гласных, председателя уездной земской управы и представителя духовенства. В обязанности Городской думы входило избрание состава городской управы;

в)городская управа (исполнительный орган) - в ее обязанности входили решение непосредственно городских вопросов, разработка проектов смет, взимание и распределение городских сборов. Городская управа была подконтрольна Городской думе. В соответствии с Городовым положением должностные лица городского общественного самоуправления не являлись государственными чиновниками.

Местное самоуправление в России в  период 1905-1907 гг.

Появление Советов в 1905 г. как особого органа правления  на местах ознаменовало переход к  качественно новой организации  органов местного самоуправления. Изначально Советы выполняли функцию организации стачечной борьбы, восстаний против царского правительства. Постепенно Советы принимают на себя функции органов власти на местах (отменяются квартирная плата, налоги и сборы, вводится восьмичасовой рабочий день). Решением Советов распускались городские думы и управы, которые противопоставлялись им. В основе системы Советов лежали многочисленные собрания, проводившиеся 2-4 раза в месяц для решения насущных вопросов городского общественного самоуправления. В период между собраниями деятельность Советов осуществляли депутаты, комиссии, секции и подсекции. Исполнительными органами на местном уровне являлись комитеты или бюро, комиссии, стачечные комитеты. Советы носили централизованный, государственный характер. В их обязанности входило проведение на местах мероприятий, которые были запланированы центральными партийными органами. Все решения Советы принимали исходя из партийной целесообразности.⁴

В противовес Советам Временное правительство предпринимало определенные попытки повысить роль выборных органов городского самоуправления. 3 марта 1917 г. была принята декларация, большая часть которой посвящалась реформе местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. В итоге было созвано Особое совещание по реформированию местного самоуправления. По результатам работы данного совещания было принято решение о проведении реформы местного самоуправления по следующим основным направлениям:

1.реформирование городского самоуправления - был учрежден принцип формирования городских органов самоуправления на основе демократических выборов. Предлагалось ликвидировать контроль органов государственной власти за работой городских выборных органов. Впервые появляется понятие союзов и ассоциаций земств. Планировалось провести изменения в системе городских финансов, распределения государственных кредитов, а также создать муниципальный банк;

2.создание поселкового самоуправления по схеме ранее действовавшей системы городского устройства;

3.реформирование губернских и уездных земств. Вводилась новая земская единица - волостное земство.

Были подготовлены проекты  изменений Положения о земских  губернских и уездных учреждениях, направленные на ликвидацию государственного контроля и надзора за деятельностью земских учреждений;

4.преобразование полиции - предлагалось заменить систему полицейских органов, подконтрольных государству, на систему выборной милиции - земской и городской. Были введены административные суды, в обязанности которых входило обеспечение законности на территории земской единицы.

В результате реформы  местного самоуправления, проведенной  Временным правительством, система  земских органов выделилась из системы  государственного управления.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1.2. Местное самоуправление в России в послереволюционный период.

После Октябрьской революции  остро встал вопрос о местном  самоуправлении, вся власть на местах была передана Советам. Советом Народных Комиссаров (СНК) 27 декабря 1917 г. был  принят решающий Декрет о роспуске Земского союза, в результате чего с органами местного самоуправления было покончено. Огромную роль в сохранении и развитии системы городского и земского самоуправления могло бы сыграть политическое соглашение большевиков и левых эсеров о создании коалиционного правительства в декабре 1917 г.

Левые эсеры в отличие  от большевиков были ярыми сторонниками сохранения и совершенствования  системы местного самоуправления. Несмотря на это, на основании достигнутого политического  соглашения был создан Комиссариат по местному самоуправлению, ставший ключевым органом в системе местного самоуправления. В распоряжение Комиссариата были переданы следующие важнейшие институты местного самоуправления: