Территориальное преобразование губерний

чтобы уездные управители - воеводы избирались местным дворянством. Порядок

этого участия дворянства в управлении особенно точно определен был в наказе

боровских дворян: наказ требовал, чтобы уездное дворянство собиралось на

съезд каждые два года и выбирало от всего уезда кандидата, который бы

действовал с помощью выборного комиссара от каждого стана, или дистрикта.

Уездный ландрат производит суд и расправу над людьми всех состояний;

становой, или дистриктный, комиссар помогает ему, производя предварительное

следствие.

В губернских учреждениях 1775 г. заметно отразились высказанные в дворянских

наказах желания; очевидно, мысль об уездных ландратах была осуществлена в

лице уездного исправника; только мысль о дистриктном комиссаре, или становом

приставе, была отсрочена и осуществлена потом уже, в царствование императора

Николая I.

Итак, источником противоречия, заметного в строе губернских учреждений, были

желания, выраженные дворянством. Законодательница, руководясь

западноевропейскими публицистами, столкнулась с дворянством, которым

руководили практические восточноевропейские интересы. Разбирая личный состав

созданных Екатериной административных и судебных учреждений, легко заметить,

что это противоречие было внушено интересами одного сословия. Мысль о том,

что каждый должен судиться себе равным, высказанная в "Наказе", не была

последовательно проведена в губернских учреждениях. Как мы видели, эти

учреждения состояли из трех пластов. Верхним из них были учреждения

бессословные: губернское правление, палаты - казенная, уголовная и

гражданская. Весь личный состав в этих учреждениях назначался от короны, без

всякого участия местного общества.

Второй пласт состоял из сословных губернских судов: верхнего земского суда,

губернского магистрата и верхней расправы, также из всесословных учреждений -

совестного суда и приказа общественного призрения. Личный состав учреждений

этого второго пласта был смешанного характера: председатель назначался

короной, но заседатели, называвшиеся советниками и асессорами, выбирались в

каждом учреждении известным сословием, а в совестном суде и приказе

общественного призрения - всеми тремя сословиями. Точно так же и третий,

низший пласт, состоявший из уездных судебных инстанций с полицейским нижним

земским судом, были учреждения коллегиальные, но личный состав в них весь был

земского сословного происхождения: как председатель, так и заседатели

выбирались сословиями. Только председатель нижней земской расправы, или

расправный судья, ведавший дела вольных хлебопашцев, назначался из чиновных

людей высшей местной властью. По-видимому, участие в местном управлении и

суде было довольно равномерно распределено в низших и вторых инстанциях между

всеми классами общества. Легко заметить, однако, некоторое преобладание,

данное одному сословию - дворянству; нижний земский суд был полицейским

учреждением для всего уезда, хотя в число его заседателей по делам,

касавшимся вольных хлебопашцев, входили заседатели нижней расправы, но

председатель нижнего земского суда - исправник - выбирался только

дворянством. Притом нижние расправы были далеко не во всех уездах: открытие

их предоставлялось усмотрению губернаторов, и они учреждались только в таких

округах, где было достаточное количество людей подведомственных им состояний,

т. е. вольных земледельцев; нижняя расправа учреждалась только в том округе,

где находилось от 10 до 30 тыс. душ этих состояний.

Таким образом, полицейский порядок в уезде, поддержание безопасности и тишины

и суд без различия состояний сосредоточивались в учреждениях дворянских. Была

и другая форма, в которой выразилось тоже преобладание одного класса, - в

губернском управлении. Высшие губернские места не имели сословного характера,

но правительство обыкновенно набирало личный состав этих учреждений из того

же класса, представители которого избирались в сословные дворянские

учреждения: губернатор, председатель и заседатели высших губернских

административных и судебных учреждений, как и палат, обыкновенно принадлежали

по происхождению к дворянству.

Таким образом, преобладающее значение сословия в местном управлении

выражалось в двух формах: 1) в выборе личного состава сословных дворянских

учреждений, 2) в сословном происхождении личного состава общих бессословных

учреждений. Благодаря этому преобладанию дворянство стало руководящим классом

в местном, как и центральном управлении. Дворянин господствовал в местном

управлении как выборный представитель своего сословия; он господствовал в нем

и как назначенный верховной властью коронный чиновник.

4. Роль дворянства в губернии.

Становясь   привилегированным  и   обособленным  сословием, дворянство не

имело еще сословной организации, а с уничтожением обязательной службы  могло

потерять  и служебную организацию. Учреждения 1775  г., давая дворянству

самоуправление, этим самым давали ему внутреннюю организацию. Для избрания

должностных  лиц  дворяне должны были  съезжаться всем уездом через каждые

три года и выбирали себе уездного предводителя, капитана-исправника и

заседателей в различные  учреждения.  Дворянство  каждого  уезда становилось

целым  сплоченным  обществом  и через своих  представителей  управляло всеми

делами  уезда; и полиция,  и  администрация  находились в руках  дворянского

учреждения (нижний  земский  суд).  По своему  сословному  положению дворяне

становились   с  1775  г.  не  только   землевладельцами  уезда,  но  и  его

администраторами. В то же время  в тех учреждениях  1775 г., состав  которых

был бюрократическим или наполовину,  или совсем, громадное  число чиновников

принадлежало к дворянству; поэтому  можно сказать, что не только уездное, но

и   губернское  управление  вообще  сосредоточивалось  в  дворянских  руках.

Дворянство же из  своих рядов давно  уже поставляло,  главных деятелей  и  в

центральные учреждения. С упадком старой аристократии дворяне стали

ближайшими помощниками верховной власти в деле управления и наполняли все

высшие учреждения в качестве коронных чиновников. Таким образом, с 1775 г.

вся Россия от высших до низших ступеней управления (кроме разве городовых

магистратов)  стала управляться  дворянством: вверху  они действовали в виде

бюрократии, внизу - в  качестве представителей дворянских самоуправляющихся

обществ.

Такое  значение  для дворянства имели  реформы  1775 г., они  дали  ему

сословную организацию и первенствующее административное значение в стране. В

«Учреждениях  для  управления  губерний»,  однако,  и  организация,   данная

дворянству, и ее влияние на местное  управление  рассматриваются как  факты,

созданные в  интересах государственного управления,  а не сословий.  Позднее

Екатерина  те  же  факты,  ею  установленные,  а равно  и  прежние  права  и

преимущества дворян изложила в  особой Жалованной грамоте дворянству 1785 г.

Здесь  уже  начала  сословного самоуправления  рассматриваются как сословные

привилегии,  наряду  со всеми теми правами и льготами,  какие дворяне  имели

раньше. Жалованная  грамота 1785 г. явилась, таким  образом,  не  новым,  по

существу,  законом  о  дворянстве,   но  систематическим   изложением  ранее

существовавших   прав   и   преимуществ   дворян   с  некоторыми,   впрочем,

прибавлениями. Эти прибавления составляли дальнейшее развитие того, что  уже

существовало.  Главной новостью  было  признание  дворянства  уже  не одного

уезда,  но и целой губернии за отдельное общество с  характером юридического

лица.      Грамотой  1785  г.  завершен  был  тот  процесс  сложения и

возвышения дворянского сословия, какой мы наблюдали на пространстве всего

XVIII в. При Петре I дворянин определялся обязанностью  бессрочной службы  и

правом личного  землевладения, причем это право принадлежало ему не

исключительно и не  вполне. При  императрице  Анне дворянин  облегчил  свою

государственную службу и  увеличил землевладельческие права. При Елизавете он

достиг первых сословных привилегий в сфере  имущественных прав и  положил

начало сословной замкнутости;  при  Петре  III снял  с  себя  служебную

повинность и  получил некоторые исключительные личные  права. Наконец,  при

Екатерине II  дворянин стал членом  губернской дворянской корпорации,

привилегированной и державшей в  своих  руках  местное  самоуправление.

Грамота 1785 г.  установила,  что дворянин не может иначе,  как по суду,

лишиться своего звания, передает  его жене и детям; судится только  равными

себе,  свободен от податей  и телесных наказаний, владеет как неотъемлемой

собственностью всем, что находится в его имении; свободен от государственной

службы, но не  может принимать участия в выборах  на  дворянские должности,

если  не имеет "офицерского чина". Таковы главнейшие права всякого дворянина.

Об участие  дворянских  обществ  в  местном управлении говорилось выше.  Помимо

этого участия дворянские общества имели все  права  юридических  лиц и

пользовались  широким простором  в устройстве своих  общественных дел. К таким

результатам дворянство пришло к концу XVIII в.;      исключительные личные

права, широкое право сословного самоуправления и сильное влияние  на местное

управление - вот результаты, к  каким  привела дворянское сословие политика

императрицы.   

5.Значение губернских учреждений 1775 г.

Губернские и сословные учреждения вырабатывались под заметным влиянием: 1)

политических идей, заимствованных Екатериной из западноевропейской

политической литературы, и 2) из местных нужд и влияний.

Но влияние этих идей на устройство местного управления в России было почти

исключительно формальное; эти идеи отразились на технической выработке

учреждений, на их формах, на постановке и на взаимных отношениях; они

сказались в строгом разделении ведомств, в определении границ деятельности

отдельных учреждений, но новые начала проведены непоследовательно и не

оказали заметного влияния на духовную деятельность новых учреждений. Правда,

были созданы два учреждения, в основании которых лежали задачи, незнакомые

древнерусской администрации, - это были приказ общественного призрения,

заведовавший исковыми и благотворительными учреждениями, и совестный суд,

решавший дела по совести более, чем на основании формальных доказательств. В

прежнем правительственном порядке не было особого ведомства ни центральных,

ни местных учреждений народного просвещения и общественной

благотворительности; теперь такими учреждениями явились губернские приказы

общественного призрения. Точно так же в прежнем русском судопроизводстве, как

и в судопроизводстве всех других стран тогдашней Европы, не было суда по

совести; но любопытно, что именно эти два учреждения имели наименее заметную

деятельность, оказали наименьшее влияние на ход дел. Приказ общественного

призрения возник в то время, когда почти не было народных школ, ни дано

средств заводить их городам.

Совестный суд был поставлен в условия, которые парализовали его деятельность;

так, по гражданским делам совестный суд со значением мирового решал такие

дела, которые переносились в него по соглашению тяжущихся сторон. Если правый

расположен был перенести дело в суд по совести, то неправая сторона

противодействовала этому, и тогда совестный суд не мог не только

рассматривать дело, но и принудить сопротивляющуюся сторону явиться в суд.

Учреждение совестного суда было громко приветствовано и в России и особенно

за границей. Знакомый Екатерине французский публицист Мерсье встретил это

учреждение такими восторженными словами: «Заря благоденствия рода

человеческого занялась на Севере. Повелители вселенной, законодатели народов,

спешите к полуночной Семирамиде и, преклонив колена, поучайтесь: она первая

учредила совестный суд!». Но уфимский совестный судья признавался, что в

12 лет его судейства к нему в суд не поступило и 12 дел, потому что его

камердинер по просьбам виновных из тяжущихся сторон обыкновенно гонял всех

челобитчиков, обращавшихся к совестному судье. Точно то же, по

свидетельству современников, было и в других совестных судах; за все

царствование Екатерины не насчитать и десятка дел, решенных во всех совестных

судах надлежащим образом. Зато губернские учреждения Екатерины еще более

усилили противоречия, внесенные в управление реформами Петра. Известно, что

управление только тогда действует правильно, когда оно и в центре и в

областях покоится на одинаковых началах. При Екатерине усилен был внесенный

Петром сословный элемент в областном управлении; губернские учреждения

открыли еще больше простора участию дворянства и городского населения в

местной администрации. Но центральное управление, и при Екатерине сохранявшее

прежний бюрократический характер, не имело и тех связей с обществом, какие

существовали в XVII столетии. Таким образом, противоречие началам, на которых

держалось управление в центре и в провинции, при Екатерине еще обострилось.

С другой стороны, преобладанием дворянства еще более нарушилось равновесие

прав и обязанностей различных классов общества. Прежнее дворянство