Верховенство закона в правовом государстве

     Господство  права должно быть не только в правотворчестве, но и в реализации права, т.е. в правоприменительной деятельности.  
В системе правовых ценностей высшей формой выражения, организации и защиты свободы людей является закон. В законах государство устанавливает общеобязательные правила поведения, которые должны максимально учитывать объективные потребности общественного развития на началах равенства и справедливости. Именно поэтому закон обладает высшей юридической силой. Все другие правовые акты должны соответствовать закону. Законы регулируют наиболее важные, стержневые стороны общественной жизни. Подзаконные акты, тем более ведомственные, при необходимости могут лишь конкретизировать некоторые положения законов. Но они не совершенствуют и не изменяют законов.  
Основной закон государства - это Конституция. В ней сформулированы правовые принципы государственной и общественной жизни. Конституция представляет собой общую правовую модель общества, которой должно соответствовать все текущее законодательство. Никакой другой правовой акт государства не может противоречить Конституции.  
Верховенство закона, и прежде всего Конституции, создает прочный режим правовой законности, стабильность справедливого правового порядка в обществе.⁶

     Приоритет права (принцип верховенства закона) в правовом государстве связан с  тем, что властная деятельность такого государства и взаимоотношения с гражданами основываются на праве. Ст. 4 Конституции РФ гласит «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации». С. 15 Конституции РФ гласит «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации»

     Данный  принцип, как уже отмечалось, выражается в ограничении государственной  власти, деятельности государственного аппарата, ориентировании на защиту прав и свобод человека.

     Права человека и правовое государство  характеризуются общими закономерностями возникновения и функционирования, так как существовать и эффективно действовать они могут взаимосвязано. Звеном между человеком и государством должно быть именно право.⁷

     Поскольку политическая власть, в особенности  исполнительная, имеет склонность к  различным злоупотреблениям, постольку для ее эффективного функционирования необходимы надежные правовые рамки, ограничивающие и сдерживающие ее превышение, попрание прав человека.

     Правовые  ограничения необходимы для того, чтобы не процветал такой порок  власти, как произвол. Правом ограничиваются не собственно все воздействия со стороны государственных структур на личность, а лишь то, что является необоснованным и противоправным для ее интересов. В условиях демократии право как бы "меняется местами" с государством - утверждается верховенство права, и оно возвышается над государством⁸.

     Глава 2. Обеспечение соблюдения верховенства закона в Российской Федерации

     2.1. Правосудие, как средство  контроля за законами

     Демократическое независимое правосудие в правовом государстве является средством обеспечения верховенства законов и суверенитета народа, прав и свобод граждан. Ответственность государства перед личностью можно обеспечить только посредством суда. Демократическое правосудие возможно только при условии независимости суда и его подчинению Конституции РФ и федеральным законам.

     Правосудие - это вид государственной деятельности, заключающейся в рассмотрении и  разрешении различных социальных конфликтов, связанных с действительным или  предполагаемым нарушением норм права. Правосудие осуществляется:

     - специальными государственными  органами - судами и от имени  государства;

     - посредством рассмотрения в судебных  заседаниях гражданских, уголовных  и иных дел;

     - в установленной законом процессуальной  форме;

     - при обязательном вынесении решений.

     Правосудие - это не только разбирательство  дела судом первой инстанции, но и  кассационная, апелляционная и надзорная  проверка вышестоящим судом вынесенных приговоров и решений, а также производство в суде по вновь открывшимся обстоятельствам.

     В России нет и не должно быть никаких  иных, кроме судов, государственных  или общественных органов, которые  могли бы рассматривать и разрешать  гражданские, уголовные и иные дела. Например, не могут осуществлять правосудие Международный коммерческий арбитражный суд и ряд других учреждений, которые судебной властью в собственном смысле слова не являются.

     Принцип законности обеспечивает связанность  государства правом, что возможно при наличии стабильного законодательства. Законность - это точное и неуклонное соблюдение и исполнение законов, иных нормативных актов всеми государственными органами, негосударственными организациями и гражданами.

     На  современном этапе российской действительности речь идет о ее новом, качественно более высоком уровне, предполагающем, во-первых, верховенство Конституции РФ и законов в системе издаваемых государством нормативных правовых актов и неразрывно связанное с этим единство законности на территории Российской Федерации, включая все ее регионы. В ст. 15 Конституции РФ закреплено, что Основной закон государства имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

     Во-вторых, неукоснительное соблюдение закрепленной в ст. 19 Конституции РФ нормы, согласно которой "все равны перед законом и судом".

     В-третьих, обязательность исполнения Конституции и законов всеми, без каких-либо исключений, безотносительно от социального положения, занимаемой должности и т.п. Как уже отмечалось, принцип "все, что не запрещено, дозволено" не относится к деятельности государственного аппарата, его органов. Здесь действует иное начало: "Дозволено только то, что прямо разрешено и предписано законом".

     В-четвертых, осуществление принципа законности напрямую связано с бескомпромиссной борьбой с правонарушениями, представляющими  угрозу национальной безопасности любого государства, в том числе и России.

     Обеспечение неотвратимости наказания за преступление независимо от того, кем оно совершено, есть не только обязанность и долг, но и прямая служебная функция  органов правопорядка и их должностных  лиц.

     2.2. Проблемы соблюдения  принципа верховенства закона в законодательстве субъектов Российской Федерации

     "Верховенство  закона обычно трактуется как  главенство закона в системе  нормативных актов. Однако этот  принцип должен пониматься более  широко - как подчиненность закону  и всех нормативных актов, и всех актов реализации права (применение, соблюдение, исполнение, использование), и всех иных объектов. Только в этих условиях принцип верховенства закона становится универсальным, пронизывающим всю ткань общества"⁹.

     Принцип верховенства закона (далее - ПВЗ), безусловно, претерпел значительные изменения с момента распада советского государства. Это связано, прежде всего, с изменением системы нормативных актов в России, а именно с изменением количества уровней подчиненности нормативных актов по юридической силе.

     Как любые отношения, возникающие в  обществе, отношения между федеральным  законом и законом субъекта РФ, а также федеральных законов  между собой часто носит проблемный характер. Учитывая разнообразие реформ, проводимых в нашей стране в большинстве отраслей экономики и в иных сферах общественных отношений, характер этих проблем различен. Среди них и социально-экономические, и политико-юридические, и организационные, возникающие и по отдельности, и в сочетании друг с другом. Это еще раз подтверждает то, что закон, как и право в целом, не является застывшим институтом, а постоянно изменяется и развивается вместе с развитием общества.

     Многие  проблемы, касающиеся отношений между  федеральным законом и законом  субъекта РФ, широко обсуждаются в  литературе, например, такие, как низкое качество федеральных законов; несвоевременное приведение законов субъектов РФ в соответствие с федеральными законами; несоответствие законов субъектов РФ федеральным законам; и т.д.¹⁰

     На  мой взгляд, существует одна опасная тенденция, которая наметилась в этой сфере. О ней пока мало говорят, но она приводит к деформации отношения к федеральному закону как к правовому акту большей юридической силы по отношению к закону субъекта РФ, к понижению значимости закона субъекта РФ, к нарушению (искажению) ПВЗ.

     Источником  этой проблемы являются позитивные намерения  государственных органов различных  уровней власти, направленные на повышение  качества и эффективности правового  регулирования. Так, Министерство юстиции  РФ проводит мониторинг нормотворчества субъектов РФ в различных сферах правового регулирования, аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах изучают и обобщают трудности, возникающие при реализации того или иного Федерального закона, профильные комитеты Государственной Думы ФС РФ анализируют поступающие к ним обращения о разъяснении тех или иных положений федеральных законов или о порядке их применения и т.д. Результаты этих обобщений направляются в органы государственной власти субъектов РФ для принятия мер по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным. Сами органы государственной власти субъектов РФ также ведут активную работу по составлению различного рода планов, таблиц, справок, направленную на достижение той же цели - своевременное и качественное приведение законодательства субъекта РФ в соответствие с федеральным законодательством.

     В аналитических материалах, представляемых должностным лицам органов государственной  власти субъектов РФ, которые обладают властными полномочиями по планированию законотворческой деятельности и имеют реальное влияние на законодательный процесс, в том или ином виде содержится перечисление установленных федеральными законами полномочий субъекта РФ по регулированию тех или иных правоотношений. Если говорить о нормативном регулировании этих полномочий, следует подчеркнуть, что в федеральных законах применяются различные формулировки, например:

     1) "к полномочиям органов государственной  власти субъектов РФ в сфере  отношений, связанных с охраной  окружающей среды, относятся..."¹¹;

     2) "от имени субъекта РФ организатором  государственной лотереи, проводимой  на территории одного субъекта  РФ, может быть только уполномоченный  орган исполнительной власти  субъекта РФ"¹²;

     Из  приведенных примеров видно, что  исполнение полномочий субъекта РФ по правовому регулированию правоотношений в определенной социально-экономической сфере должно осуществляться субъектами РФ путем принятия не только законов субъектов РФ, но и подзаконных правовых актов. Более того, в ч. 2 ст. 76 Конституции РФ содержится прямое указание на то, что "по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации".

     Тем не менее, нередко в субъектах  РФ эти правовые нормы понимаются (толкуются) как обязанность регулировать правоотношения именно законом, а не как право принять закон (если имеется предмет законодательного регулирования) или иной (подзаконный) нормативный правовой акт (если речь идет об исполнительно-распорядительных полномочиях). Не находя в федеральном законе прямого указания на вид правового акта субъекта РФ, которым должны быть урегулированы правоотношения, законодатели в субъектах РФ не принимают во внимание различий в предмете правового регулирования закона и подзаконного нормативного правового акта и считают возможным по поводу и без повода принимать законы субъектов РФ.

     Поэтому на практике мы наблюдаем, как субъект  РФ, реализуя, по его мнению, прямое предписание федерального закона, нарушает принцип единства законности, что  не приводит к единообразному пониманию, толкованию и применению правовых норм.

     В связи с этим можно выделить как  минимум три наиболее типичных для  субъектов РФ варианта принятия законов, нарушающих ПВЗ.

     Первый  вариант, когда напрямую дублируются (копируются) нормы федерального закона. Например, из девяти статей Закона Рязанской области от 1 июня 2005 г. N 53-ОЗ "О регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"¹³ (одна из которых - ст. 9 - устанавливает порядок вступления закона в силу, а другая - ст. 1 - содержит перечисление полномочий органов государственной власти) семь статей (ст. 2-8) переписаны из Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"¹⁴, причем три из них (ст. 6-8) - из старой редакции этого закона, которая на день принятия закона Рязанской области утратила силу¹⁵.