Верховенство закона в правовом государстве

     Если  рассматривать вторичное принятие (юридическое установление) правовой нормы в другом правовом акте иного  уровня с точки зрения правоустановления, то можно выявить искажение понятия нормы права, взятого из ее традиционного определения: содержится в нормативном правовом акте; общеобязательна для исполнения; формально определена; структурно организована; рассчитана на многократное применение; является государственно-властным велением; установлена или санкционирована государством в лице уполномоченного органа; регулирует общественные отношения; обеспечена государственным принуждением. Проанализировав эти признаки нормы права, содержащейся в федеральном законе, и такие же признаки нормы права, переписанной из федерального закона в закон субъекта РФ, можно сформулировать некоторые выводы (при этом необходимо учитывать количество субъектов, находящихся в составе РФ, в связи с чем нормы права, содержащиеся в федеральном законе, могут быть неоднократно продублированы в их законодательстве).

     1. В тех субъектах РФ, где приняты  законы, дублирующие правовую норму  федерального закона, участникам  правоотношений дважды предоставлены  права и/или определены их обязанности, а на территории тех субъектов РФ, которые не приняли такие законы, правила поведения в рамках регулируемых правоотношений установлены однократно. Так, ст. 22 Федерального закона от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах"¹⁶ устанавливает перечень основных прав пользователей недр. В свою очередь, ст. 17 Закона Ивановской области от 24 мая 2004 г. N 55-ОЗ "О недрах и недропользовании в Ивановской области"¹⁷ определяет, что "в соответствии с настоящим Законом пользователь недр имеет право..." и содержит перечисление тех же прав, которые уже установлены в вышеназванном Федеральном законе. Однако, как справедливо отмечает В.Д. Филимонов, первоначальным основанием возникновения правовой нормы является "сформировавшаяся социальная потребность в установлении правила поведения, способного разрешить выявившееся социальное противоречие".¹⁸ В приведенном примере социальная потребность в предоставлении права законом субъекта РФ отсутствует. Поэтому совершенно очевидно, что дублирующее правоустановление является избыточным и неправомерным.

     2. При ссылке (в документах, в средствах  массовой информации и т.д.) на  официальный источник правового  регулирования возникает вопрос: какой правовой акт указывать - либо Федеральный закон, либо закон субъекта РФ, либо оба. Такая ситуация ведет к отсутствию единообразного применения правового акта, так как к однородным правоотношениям не должны применяться разные нормы права.

     3. Государственно-властное веление, устанавливающее правило поведения участников правоотношений, выражается (формулируется и юридически оформляется) не однократно (в федеральном законе), а два и более раз (в федеральном законе и законе субъекта РФ / законах субъектов РФ), что противоречит принципу самостоятельной компетенции государственного органа. Например, в преамбуле Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" определено, что этот закон "устанавливает правовые основы государственного регулирования обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". Тем не менее, несмотря на существование такой правовой нормы прямого действия, устанавливаются те же правовые основы в предмете правового регулирования Закона Рязанской области "О регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения".

     4. Законодательно урегулированные (в федеральном законе) правоотношения не должны быть повторно урегулированы другим правовым актом (законом субъекта РФ). Когда законодательная инициатива компетентного субъекта права законодательной инициативы уже реализована в принятом федеральном законе, депутат законодательного органа субъекта РФ не может в рамках регионального законодательного процесса участвовать в разработке, обсуждении и принятии правовых норм, уже имеющихся в федеральном законодательстве, так как юридически они уже разработаны, обсуждены и приняты в соответствии с федеральным законодательным процессом. Тем самым депутат законодательного органа субъекта РФ фактически лишается права на участие в региональном законодательном процессе: он не может изменить редакцию правовой нормы, установленной в федеральном законе и переписываемой в закон субъекта РФ, поскольку такого рода изменение приведет к нарушению и без того нарушенного в результате дублирования федерального закона.

     5. Законы субъекта РФ, которые должны  приниматься как подчиненные акты по отношению к "основному" закону - федеральному, фактически подменяют его, становясь "основным" правовым актом.

     6. Переписанную из федерального  закона в закон субъекта РФ  правовую норму невозможно оспорить  в судебном порядке либо применить к ней меры прокурорского реагирования. Полномочия органов государственной власти по установлению ответственности за нарушение нормативных правовых актов соответствуют уровню правового акта. В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" ¹⁹ (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ) законодательный орган субъекта РФ наделен правом по установлению административной ответственности только за нарушение законодательства субъекта РФ и только в том случае, если ответственность за такое нарушение не установлена федеральным законом. А при дублировании правовых норм, как видно из вышеизложенного, правоустановление отсутствует.

     Однако  следует признать, что дублирование нормы права на практике не приводит к таким глобальным негативным правовым последствиям, как, например, нарушение  прав и свобод граждан. Поэтому законодатели считают, что нет ничего предосудительного, незаконного в переписывании норм федерального закона

     Можно привести еще один пример, который  встречается реже, чем предыдущие, но свидетельствует о нарушении верховенства закона в правовом государстве. Речь идет об установлении законом субъекта РФ положений, которые, исходя из направленности их действий и их содержания, носят исполнительно-распорядительный характер. Так, Законом Московской области было утверждено заключение гражданско-правовых договоров между центральными исполнительными органами государственной власти РФ и соответствующими центральными исполнительными органами государственной власти Московской области о порядке финансирования ряда хозяйственных объектов, предусмотренных Федеральной адресной инвестиционной программой на 2006 г. Целью принятия данного Закона являлось наделение центральных исполнительных органов государственной власти Московской области полномочиями по заключению от имени Московской области договоров о финансировании и определение условий заключения этих договоров²⁰. Однако указанными полномочиями уже наделен Губернатор Московской области. В соответствии с подп. "а" п. 7 ст. 18 Федерального закона N 184-ФЗ и подп. "а" п. 1 ст. 50 Устава Московской области Губернатор Московской области представляет Московскую область в отношениях с федеральными органами государственной власти, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от ее имени. Договоры, предлагаемые к утверждению, не должны утверждаться законом субъекта РФ, как требуется в соответствии с п. "з" ч. 2 ст. 5 Федерального закона N 184-ФЗ, так как являются гражданско-правовыми и носят индивидуализированный распорядительный характер. Эта позиция подтверждается в том числе ссылкой в ст. 1 рассматриваемого закона субъекта РФ на положения ГК РФ, регулирующего гражданско-правовые отношения, а также на постановления и распоряжения Правительства РФ, которые являются исполнительно-распорядительными актами, принятыми во исполнение федеральных законов.

     Как мы видим, закону придали характер индивидуального  нормативного правового акта и он стал выполнять не свойственную ему функцию - исполнительно-распорядительную, тем самым понизив значимость закона субъекта РФ - правового акта большей юридической силы - до уровня исполнительно-распорядительного документа.

     Каковы  же причины принятия таких нормативных правовых актов?

     Первая  и основная, на наш взгляд, причина  нарушения Принципа Верховенства Закона заключается в том, что динамика развития социально-экономических процессов в обществе опережает их законодательное регулирование, чем лишает законодателя времени на осмысление концепции закона и его места в системе законодательства. Поэтому мы констатируем недостаточное качество правового регулирования: например, либо образование пробелов в законодательном регулировании, либо деформацию статуса закона как нормативного правового акта высшей юридической силы, либо замену законодательного регулирования подзаконным.

     Во-вторых, когда речь идет о правовом регулировании  очередной реформы, то в субъекте РФ возникают опасения, связанные  с тем, что если в субъекте РФ будет регулировать реформируемые правоотношения не специальный (отраслевой, отдельный) закон, а статусный закон (устанавливающий полномочия соответствующих органов государственной власти) или подзаконный нормативный правовой акт, то Российская Федерация не сможет исполнить свои расходные обязательства перед субъектом РФ по определенному виду финансирования. Однако, как показывает практика, такая "гарантия" является необоснованной. Для получения федерального финансирования тех или иных мероприятий, направленных на реализацию, например, национальных проектов, достаточно принять региональную целевую программу или внести изменение в уже имеющуюся, в которой будут отражены мероприятия, финансируемые из федерального бюджета, а также соответствующие положения в закон о бюджете субъекта РФ.

     В-третьих, должностные лица субъектов РФ считают, что федеральные органы, контролирующие состояние дел в субъектах  РФ по своевременному приведению законодательства субъекта РФ в соответствие с федеральным  в целях обеспечения исполнения федерального законодательства, не вникают в суть содержания закона субъекта РФ и читают только его название. По их мнению, если в названии закона отражается конкретная сфера правового регулирования, то субъект РФ войдет в число тех "отличников", которые своевременно исполнили предписание федерального закона и привели свои правовые акты в соответствие с ним. Такую неправовую позицию можно расценивать как нарушение принципа связи законности и культуры, который заключается в том, что уровень законности напрямую зависит от уровня общей и правовой культуры граждан и должностных лиц государства.²¹

     В-четвертых, к нарушению федерального закона приводит желание, часто вполне обоснованное, урегулировать общественные отношения  в зависимости от местных условий. С одной стороны, можно констатировать "негибкость" федерального закона, который не учитывает особенностей всех субъектов РФ

     В-пятых, можно отметить недостаточный уровень  правовой культуры должностных лиц, принимающих волевые решения, для  которых не существует разницы между понятиями "закон" и "законодательство", которые теории права и советам профессиональных юристов и отраслевых специалистов предпочтут политическую волю и политическую целесообразность, которые забывают, что принципы законности опосредованно регулируют социальные отношения и выражают устоявшиеся в обществе взгляды на содержание нормативного правового акта. Поэтому нарушение (искажение) на практике любого из принципов законности приводит к потере авторитета государственной властью и снижению как общей, так и правовой культуры общества.

     Допускаем, что не все эти причины являются безосновательными. Возможно, в некоторых  из них есть свой резон, тем более  что органы государственной власти субъектов РФ выполняют не только нормотворческие, но и политические функции. Но это не дает права субъекту РФ нарушать законодательство и не соблюдать Принцип Верховенства Закона, как основного принципа правового государства. А именно так можно расценивать приведенные выше примеры.

     Изучая  действие Принципа Верховенства Закона и его связи с другими принципами законности, мы видим, что законность как политико-правовое явление, связанное с авторитетом власти, является нормативным выражением ее политических интересов, отражением существующих в обществе проблем и противоречий.

     Средством обеспечения исполнения ПВЗ является также организация разъяснительной (просветительской) деятельности, которая  заключается в том, чтобы обучать  законодателя культуре отношения к  подготовке, принятию и исполнению закона. Так, Министерство юстиции РФ, хотя и занимается разъяснительной работой, но проводит ее, в основном, среди органов исполнительной власти субъектов РФ и оказывает помощь при подготовке нормативных правовых актов тоже исполнительным органам государственной власти субъектов РФ. Полагаем, что в материалах, подготовленных по результатам мониторинга, проводимого Министерством юстиции РФ, можно было бы не только констатировать нарушения законов, но и давать разъяснения по устранению причин, вызвавших эти нарушения.

     Общество  должно иметь механизмы защиты закона от сиюминутных желаний и необдуманных действий политиков, а также от соглашательских позиций и правовой безграмотности законодателей. При таком подходе реализация наполненных конкретным социальным содержанием прав и обязанностей субъектов общественных отношений, урегулированных в законах субъектов РФ, приведет общественные отношения к такому состоянию, которое с точки зрения доминирующих в обществе слоев населения будет в максимальной степени учитывать интересы личности, общества и государства²².