Внутренняя структура Совета Федерации

Характеризуя соотношение  представительской функции Федерального Собрания с другими направлениями  его деятельности, А.Н. Кокотов приводит развернутую систему аргументов, доказывающих доминирующее положение  функции представительства в  этом соотношении.

«Во-первых, она является преимущественной или, как ее называет автор, фундаментальной по отношению  к законотворчеству. Это обусловлено  тем, что представительская роль парламента осуществляется как через  законодательную сферу, так и  посредством иных сторон деятельности парламента. Совсем не случайным видит  А.Н. Кокотов определение Федерального Собрания вначале как представительного  и затем уже как законодательного органа в Конституции Российской Федерации (ст. 94). Представительские  полномочия заставляют рассматривать  активность Федерального Собрания, в  том числе и в области законотворчества, как способ реализации коллективного  права народа на власть (ст. 3 Основного  закона)¹³. Во-вторых, без учета представительской функции трудно найти объяснение утяжеленной, многоэтапной модели законодательного процесса, цель которой заключается в реализации следующих задач: выявление основных социальных позиций по обсуждаемым законопроектам и объективно существующих в обществе противоречий; “притирка” несовпадающих воззрений, идеологических установок; выбрасывание «социального пара» в парламентских стенах, что снимает социальное напряжение в обществе; легитимация государственного аппарата.  В-третьих, представительство как центральная функция должна быть обеспечена в повседневной парламентской деятельности. Акты Федерального Собрания призваны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства¹⁴. Итак, представительство - это функция, которая проявляет себя в той или иной мере через все направления парламентской деятельности, включая законотворчество.

По нашему мнению, такое  соотношение представительских  начал и иных направлений работы парламента полностью соответствует  предназначению и природе Совета Федерации.

Законодательная деятельность - процесс, сориентированный на тесное сотрудничество всех его участников. Вот почему провал в работе одного из них неминуемо вызовет сбой во всей системе. При ведущей роли палат Федерального Собрания в законодательном  процессе, глава государства, тем  не менее, оказывает серьезное воздействие  на его ход.  Конституция России отводит Совету Федерации в законодательном  процессе самостоятельное место. Верхняя  палата парламента выступает субъектом  права законодательной инициативы в порядке ст. 104, 134 Основного закона. Совет Федерации рассматривает  принятый Государственной Думой  федеральный закон с целью  принятия решения о его одобрении  или отклонении (ч. 3, 4 ст. 105). Верхняя  палата Федерального Собрания участвует  в процедуре преодоления возникших  разногласий между палатами парламента в связи с отклонением ею принятого  Государственной Думой федерального закона (ч. 4 ст. 105 Конституции). Совет  Федерации также: в обязательном порядке рассматривает федеральные  законы в порядке ст. 106 Конституции; участвует в процедуре повторного рассмотрения федерального закона, отклоненного главой государства и одобренного  Государственной Думой в ранее  принятой редакции согласно ч. 3 ст. 107 Основного  закона; участвует в принятии федеральных конституционных законов (ч. 2. ст. 108); является участником рассмотрения и принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции России (ст. 108, 136).

Фактически Совет Федерации  принимает участие в законодательном  процессе на большинстве стадий. Зачастую роль верхней палаты в осуществлении  законодательных полномочий сводят к формуле «Государственная Дума законы принимает, а Совет Федерации их одобряет». На деле, однако, участие этой палаты достаточно весомое. Особенностью участия Совета Федерации в законодательном процессе является принадлежащее ему право самостоятельно регулировать значительную часть данного процесса с помощью регламентных норм»¹⁵. «Задаче активизации законотворческого потенциала Совета Федерации могут послужить предложения, как общего, так и частного характера: более широкое использование права законодательной инициативы (этому в значительной степени будет способствовать переход верхней палаты на постоянный режим работы); расширение перечня субъектов права законодательной инициативы за счет комитетов (комиссий) Совета Федерации; участие Совета Федерации в работе над проектами федеральных законов на этапе их рассмотрения (с этой целью необходимо приблизить структуру верхней палаты к функциональной структуре Государственной Думы); реализация права Совета Федерации на внесение поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению в Государственной Думе (оно нашло отражение в новом Регламенте верхней палаты в качестве одной из форм реализации права законодательной инициативы); расширение перечня федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации (за счет категории так называемых общественно значимых законодательных актов, которые могут и не совпадать прямо с тематикой ст. 106 Конституции России) Профиль. 2001. № 25. С. 6.; увеличение сроков рассмотрения принятого федерального закона Советом Федерации (четырнадцатидневный срок рассмотрения, установленный Конституцией, представляется недостаточным); установление только конституционных, оснований отнесения федеральных законов к числу обязательных (к примеру, п. 2 ч. 1 ст. 5 Федерального закона «Об обороне» 31 мая 1996 года №61-ФЗ "Собрание законодательства РФ", 03.06.1996, N 23, ст. 2750, также предусматривает рассмотрение федеральных законов в области обороны Советом Федерации, что сделано помимо ст. 106 Основного закона); увеличение числа системных законодательных актов, связанных друг с другом общей тематикой (примером могут служить обсуждаемые Советом Федерации в конце 2001 года федеральные законы из так называемого «пенсионного пакета»); определение приоритетов законодательной деятельности (для реализации этой задачи возможно создание специального органа, в состав которого должны входить Президент, представители Правительства, руководители палат Федерального Собрания)»¹⁶.

2.3. Контрольные полномочия Совета Федерации

«Еще совсем недавно высшие законодательные органы страны признавались контрольными органами государственной  власти. Выполнение ими контрольных  функций считалось в советское  время делом настолько естественным, что неизменно подтверждалось конституционными нормами.

На этом фоне отсутствие в Конституции Российской Федерации 1993 года характеристики Федерального Собрания как контрольного органа выглядит очень непривычно. В связи с  этим в научной литературе подчеркивается, что более полное и развернутое  регулирование контрольных полномочий парламента - одно из наиболее очевидных  направлений совершенствования  Конституции, нацеленное на упорядочение взаимоотношений властей, усиление их функций в качестве “противовесов” в системе разделения властей¹⁷.

Отсутствие у Федерального Собрания формального статуса контрольного органа вместе с тем не означает, что он лишен контрольных полномочий вообще. Будучи органом народного  и территориального представительства, российский парламент не может не иметь прав в сфере контроля. Контрольная  функция парламента России, замечает по этому поводу Ю.А. Тихомиров, не закреплена в той же степени как прежде - в Конституции РСФСР 1978 года. По его мнению, в настоящее время  можно вести речь об отдельных  элементах контрольной деятельности - парламентских запросах, слушаниях, информациях Правительства¹⁸. Соглашаясь с точкой зрения проф. Ю.А. Тихомирова, все же заметим, что он акцентирует внимание не на контрольных полномочиях Федерального Собрания, а лишь на формах его контрольной деятельности.

Говоря о контрольной  деятельности Федерального Собрания и  его палат, следует анализировать  три составляющие данной проблемы: особенности правового регулирования  парламентского контроля; виды контрольных  полномочий; формы контрольной деятельности»¹⁹.

«1. Специфика правовой регламентации  контрольной деятельности Совета Федерации  характеризуется сочетанием конституционных  и законодательных установлений. Конституция фиксирует полномочия Совета Федерации по: вопросам о  назначении и об отзыве дипломатических  представителей Российской Федерации  в иностранных государствах и  международных организациях (п. «м» ст. 83); отрешению Президента Российской Федерации от должности (ч. 1 ст. 93, п. «е» ч. 1 ст. 102); образованию Счетной палаты (ч. 5 ст. 101); утверждению указов Президента о введении военного и чрезвычайного положения (п.п. «б», «в» ч. 1 ст. 102, ч. 2 ст. 87, 88); утверждению изменения границ между субъектами Российской Федерации (п. «а» ч. 1 ст. 102); решению вопроса о возможности использования Вооруженных Сил за пределами Российской Федерации (п. «г» ч. 1 ст. 102); решению кадровых вопросов, связанных с назначением и освобождением должностных лиц, определенных п.п. «ж», «з», «и» ч. 1 ст. 102. Даже функцию назначения выборов Президента (п. «д»ч. 1 ст. 102) в определенной мере можно считать контрольной, ибо она тоже служит цели обеспечения баланса интересов президентской и парламентской ветвей власти. Глава государства, в свою очередь, наделен правом назначения выборов депутатов Государственной Думы, руководствуясь при этом той же целью. Расширение конституционных полномочий Совета Федерации по контролю происходит за счет текущего законодательства. В качестве примера приведем Федеральный закон от 25 мая 1996 года «О государственной охране» СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2594., согласно которому Федеральное Собрание осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов государственной охраны. В другом Федеральном законе от 10 января 1996 года СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 143. «О внешней разведке» сказано, что парламентский контроль за деятельностью органов внешней разведки осуществляется путем проверки Счетной палатой исполнения утвержденных обеими палатами парламента смет расходов на содержание этих органов.

2. Виды контрольных полномочий  Совета Федерации распадаются  на несколько направлений: бюджетно-финансовый  контроль; контроль за деятельностью  исполнительной власти; контроль  за сферой государственного управления; контроль, связанный с осуществлением  Советом Федерации кадровых назначений; контроль в сфере обороны и  безопасности; контроль в области  внешней политики.

Возможность Совета Федерации  влиять на бюджетно-финансовую политику путем принятия законов о федеральном  бюджете, федеральных налогах и  сборах, финансовом, валютном, кредитном, таможенном регулировании предусмотрена Конституцией Российской Федерации (ст. 106). Косвенно контрольные полномочия реализуются Советом Федерации через Счетную палату, образуемую обеими палатами парламента (ч. 5 ст. 101).

Таким образом, по распространенному  мнению контроль за сферой государственного управления выражается в полномочиях  парламента и его структурных  звеньях формировать органы государственной  власти.

3. Субъекты парламентского  контроля могут быть коллективными  (палаты Федерального Собрания, комитеты  и комиссии палат, группы членов  Совета Федерации или депутатов  Государственной Думы) и индивидуальными  (отдельные члены Совета Федерации  и депутаты Государственной Думы).

Каждому названному субъекту соответствуют те или иные формы  контрольной деятельности, хотя это  корреспондирование порой условно.

Совет Федерации в своей  деятельности использует различные  формы контроля.

Осуществление парламентского запроса регулируется Федеральным  законом от 8 мая 1994 года в редакции от 5 июля 1999 года «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» «Собрание законодательства РФ», 09.05.1994, N2, ст. 74, Регламентом Совета Федерации.

Парламентский запрос адресуется широкому кругу субъектов от руководителей  федеральных органов исполнительной власти до глав муниципальных образований  по вопросам, входящим в компетенцию  этих и других органов и должностных  лиц, с соблюдением требований о  недопустимости вмешательства палаты в оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность органов дознания, следователей и судебную деятельность.

Предложение о парламентском  запросе Совета Федерации вносится на рассмотрение палаты Председателем  Совета или его заместителями, комитетами (комиссиями), двумя членами Совета Федерации, представляющими один субъект Федерации, или группой численностью не менее 5 человек. Прежде в Регламенте Совета Федерации устанавливалась другая численность инициативной группы (10 человек).

В проекте парламентского запроса названные лица могут  указать предложения о предпочтительной форме ответа на запрос: устной или  письменной.

Совет Федерации в соответствии с ч. 3 ст. 101 Конституции по вопросам своего ведения проводит парламентские  слушания. В практике работы обеих  палат Федерального Собрания эта  форма активно используется. Инициаторами слушаний выступает руководство  палаты, комитеты, комиссии Совета Федерации  или группы членов палаты численностью не менее 15 человек. Слушания могут  проводиться совместно с комитетами, комиссиями Государственной Думы. Принимает  решение о проведении слушаний Совет  палаты.

В ч. 3 ст. 101 Конституции РФ указывается на право Совета Федерации  образовать комитеты и комиссии из числа членов палаты. Оба этих структурных  звена верхней палаты выступают  субъектами контрольной деятельности.

Согласно Регламенту комитеты по поручению Совета Федерации осуществляют контроль за исполнением решений  палаты, принимаемых по вопросам организации  ее внутренней деятельности.

Отдельные члены Совета Федерации  или их группы выступают субъектами контрольной деятельности.

На первом месте, безусловно, находится запрос члена Совета Федерации  как широко распространенная и скорее даже традиционная форма контроля. Депутатский запрос признан Федеральным  законом о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной  Думы, Федеральным конституционным  законом о Правительстве России.

Названные формы прочно вошли  в арсенал парламентского контроля Федерального Собрания и его палат. Думается, что следует избегать погони за количественным ростом контрольных  процедур²⁰. Главное, на мой взгляд, сделать функцию контрольной деятельности Совета Федерации результативной. В парламентском механизме Российской Федерации традиционные формы контроля (запрос парламентария, деятельность специально образуемых органов) сочетаются с нововведениями (запрос Совета Федерации, «правительственный час»), цель которых очевидна - превращение Совета Федерации в активного участника политической жизни страны»²¹.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение рассматриваемой  темы следует сказать, что при  написании настоящей работы была достигнута цель исследования - выявлена сущность Совета Федерации.

Говоря о сущности Совета Федерации можно сказать следующее, что он представляет собой конституционный  орган России, выражающий ее федеративно - государственный характер, предстающий в виде внутриструктурного подразделения Федерального Собрания России, осуществляющего установленные Конституцией представительские, законодательные, контрольные и иные функции.