Выработка политики по борьбе с коррупцией в органах государственной власти

В-третьих, практически неприкосновенны были высшие советские и партийные сановники. К редким исключениям можно отнести дела Тарады и Медунова из высшего краевого руководства в Краснодаре, дело Щелокова. Когда за взятки и злоупотребления был осужден заместитель министра внешней торговли Сушков, КГБ и Генеральная прокуратура Союза сообщали в ЦК о побочных результатах следствия: министр Патоличев систематически получал в качестве подарков от представителей иностранных фирм дорогостоящие изделия из золота и других драгоценных металлов, редкие золотые монеты. Дело было замято.

В-четвертых, с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата. Это приводило к двум последствиям: боровшиеся были органически не в состоянии менять коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг.

В-пятых, коррупция нередко выступала в качестве единственно возможного средства внедрения рыночных отношений в плановую экономику. Против законов природы бороться бесперспективно. Именно об том свидетельствовала укоренённость коррупции как организатора теневого рынка. Именно поэтому она расширялась по мере ослабления тотального контроля.

Последний шанс повлиять на положение дел представился прежней власти в июле 1991 г., когда было принято Постановление Секретариата ЦК КПСС «О необходимости усиления борьбы с преступностью в сфере экономики». Но, как ни странно, ни о взяточничестве, ни о коррупции в нем не было ни слова. Весь послевоенный период, во времена перестройки и после нее, рост коррупции происходил на фоне ослабления государственной машины. Он сопровождался следующими процессами: уменьшением централизованного контроля, далее распадом идеологических скреп, экономической стагнацией, а затем и падением уровня развития экономики, наконец крахом СССР и появлением новой страны России, которая на первых порах лишь номинально могла считаться государством. Постепенно централизованно организованная коррупция централизованного государства сменялась «федеративным» устройством из множества коррумпированных систем10. Таким образом, нынешнее состояние коррупции в России во многом обусловлено давно наметившимися тенденциями и переходным этапом, который и в других странах, находящихся в подобной ситуации, сопровождался ростом коррупции. Из числа наиболее важных факторов, определяющих рост коррупции и имеющих исторические корни, помимо дисфункций государственной машины и некоторых исторических и культурных традиций, следует отметить:

- стремительный переход к новой экономической системе, неподкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой;

- отсутствие в советские времена нормальной правовой системы и соответствующих культурных традиций;

- распад партийной системы контроля.

1.2. Социальная сущность коррупции

Коррупция является одной из главных проблем, разъедающих государственный механизм, а вместе с ним и все общество.

Коррупция проявляется в самых различных общественных областях: в системе государственных и муниципальных органов, в политических партиях и профессиональных союзах и др. Сегодня коррупция выходит и на международный уровень.

Особую опасность и особый подрыв авторитета государственной власти преступление представляет лишь тогда, когда осуществляется посредством осуществления функций власти. Только тот, кто действует как орган власти, может своими действиями ронять достоинство власти и подрывать ее авторитет. Только наделенный полномочиями власти получает более легкую возможность, пользуясь ими, совершать такие правонарушения, которые не могут быть совершены частными лицами, как, например, лихоимство, неправосудие и др., - писал в начале XX века. отечественный государствовед Н.М. Коркунов11. Анализируя данное высказывание необходимо отметить, что речь идет именно о явлении коррупции в государственном аппарате, несмотря на то, что сам термин в современном его понимании в тот период не употреблялся. И не смотря на то, что существует множество определений этого понятия - полной ясности и правовой точности нет.

Необходимо сказать, что определение «коррупция» появилось у нас только в 1993 г. в проекте первого закона о борьбе с коррупцией.  
А начавшееся в начале 90-х гг. XX в. активное правовое исследование столь опасного явления в системе государственной службы уже явно не соответствовало масштабам его распространения в сфере государственного управления нашей страны.

За последнее десятилетие при характеристике складывающейся социально-экономической и общественно-политической ситуации в Российской Федерации с завидным постоянством констатируется негативный факт распространения коррупции в системе государственно-служебных отношений. В связи с чем понятие коррупции прочно вошло в жизнь российского общества, несмотря на то, что в законодательстве оно отсутствует. Но, несмотря на это за истекшее время осуществлен ряд крупных научных исследований, посвященных проблеме предупреждения и пресечения коррупции, опубликован ряд монографий и достаточно содержательных учебных пособий, десятки статей ведущих отечественных криминологов и специалистов в области административного права и государственного управления, проведен ряд научно-практических конференций, защищены кандидатские диссертации. Немало политиков и общественных деятелей как в нашей стране, так и за рубежом получило известность и широкую популярность среди населения на обличении коррупции, создавая себе имидж "бескомпромиссных борцов" с различными формами ее проявления в системе государственной службы.

В научной литературе дается достаточно много понятий коррупции.

Приведем несколько характерных определений12:

«Коррупция – это явление в сфере социального управления, выражающееся в злоупотреблении субъектами управления своими властными полномочиями путем их использования в личных (в широком смысле – индивидуальных и групповых, материальных и иных) целях» - Г.К. Мишин.

«Коррупция – это использование субъектом управления своих властных полномочий вопреки интересам службы из личной заинтересованности» - В.С. Комиссаров).

«Коррупция – как социальное явление – это разложение управленческого аппарата, основанное на использовании чиновниками своего служебного положения в корыстных целях» - Г.Н. Борзенков.

«Коррупция – это социальное явление, заключающееся в корыстном использовании должностным лицом органов государственной власти и управления своего служебного положения для личного обогащения» - П.А. Кабанов.

Как можно убедиться, социальной средой коррупции является государственная власть, а ее субъектами выступают государственные служащие, должностные и иные лица, уполномоченные для выполнения государственных функций, использующие свои государственно-властные полномочия для удовлетворения узко-корыстных интересов. Таким образом, коррупцию можно охарактеризовать, как сложное социальное явление, разлагающее государственный механизм, делающее его неэффективным, путем использования государственными служащими, должностными лицами, другими лицами, уполномоченными для выполнения государственных функций, государственно-властных полномочий для удовлетворения личных, групповых и иных интересов в корыстных целях.

В самом общем и кратком определении под коррупцией можно понимать злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях.

О коррупции государственных служащих постоянно говорится не только в средствах массовой информации, но и на самом высоком государственном уровне.

В общественном сознании в последнее время распространено мнение о всеобщей коррумпированности государственного аппарата, невозможности без подкупа добиться своих прав. Представление о России как об одной из наиболее коррумпированных стран существует и в мировом общественном мнении. Самыми опасными формами проявления данного феномена являются - государственный терроризм (насилие власти) и государственная коррупция (продажность власти). Они стали не только проблемами России, но и в мировом масштабе.

Однако следует признать, что от всеобщего обсуждения проблемы коррупции в системе государственно-служебных отношений Российской Федерации, общество, по существу, не сделало радикальных шагов по минимизации коррупции до уровня, не представляющего реальной опасности национальной безопасности государства. Коренного перелома в этой области, увы, не наблюдается и, видимо, в ближайшем будущем какого-то изменения ситуации в борьбе с коррупцией не будет.

Причина кроется в том, что коррупцией охвачены практически все сферы государственного управления. Поэтому реальные сдвиги в борьбе с этим злом ничтожны.

Коррупционная преступность уже имеет ряд криминологических особенностей, связанных с субъектами таких преступлений, сферами и способами их совершения.

По некоторым экспертным оценкам, организованные преступные сообщества тратят от 30 до 50% преступно нажитых средств на коррумпированных функционеров государственного аппарата, чиновники в органах государственной власти оказывают содействие каждой десятой организованной преступной группировке, которых в России около 8 тысяч13.

Необходимо отметить, что коррупции присущ высокий уровень латентности. Она, как правило, не влечет за собой жалоб, так как виновные стороны получают взаимную выгоду от противоправной сделки.

При этом даже вымогательство взятки не всегда бывает обжаловано, поскольку люди не верят в процесс борьбы коррупцией.

Для многих государственных служащих – от рядового “гаишника” до матерого министра - она является источником весьма солидного дохода, причем дохода не только приятного, как говорят у нас – не пыльного, но даже овеянного в наше циничное время некоторым ореолом романтики.

Для рядового гражданина взятка, даваемая чиновнику, - единственное средство направить власть на путь истинный и заставить ее служить обществу, точнее - конкретному его представителю, покупающему услуги чиновника. Давая взятку, гражданин возвышает себя и над тем, кому дает взятку, и над теми, кто не догадался дать взятку. Нередко взятка становится единственным и весьма эффективным средством защиты от глупости, произвола и неповоротливости государственной машины.

Для бизнесмена коррупция – это способ экспорта рыночных отношений в те сферы, где им нет места, и одновременно - средство подавить конкуренцию там, где она нужна обществу, но очень не нужна этому бизнесмену. Взятка бизнесмена – это приобретение чужой воли, присвоение чужих правовых и властных прерогатив.

Для политика коррупция – не только удобная среда, дающая ему постоянный заработок как медиатору между сферой принятия решений и сферой, в которой эти решения прорастают обильной зеленой порослью. И конечно – это не только тема для упражнений в красноречии. Коррупция для него – это важнейший инструмент политической борьбы, это кувалда, которой можно сокрушить любого соперника. Наконец – это трамплин, который может забросить его на верхушку властной пирамиды.

Все это говорит о том, что коррупция нужна всем. Поэтому, на сегодня, она непобедима.

1.3. Причины и формы распространения коррупции  
в органах государственной власти

Коррупция, её масштабы, специфика осуществления коррупционных действий и динамика распространения этого пагубного явления становится следствием общего политического, экономического и социального состояния страны. Период модернизации и реформирования общества и государства является благоприятным для расширения коррупционных возможностей. Поэтому для возникновения и развития коррупции в России имеются общие причины, характерные для других государств14:

1. Переход от тоталитарного  к демократическому режиму предусматривают  отход от закрытости и не подконтрольности власти к открытости своей деятельности происходит медленно, а продолжающийся процесс децентрализации экономики также способствуют процветанию коррупции.

2. Экономический упадок  и политическая нестабильность. Постоянно осознаваемый политический  и экономический риск, связанный  с инфляцией, отсутствием чётких  регулятивных механизмов, формирует определённый тип экономического поведения, рассчитанный на кротчайшую перспективу. Политическая нестабильность вызывает чувство неуверенности и среди чиновников самого разного уровня.

Для обеспечения развития даже частного производства, своей безопасности собственник должен быть включен в систему социально – экономических отношений. Поэтому в условиях частной собственности формируются свои формы организационных структур собственности: рынок, наемный труд, монополии, конкуренция, партии, профсоюзы.

Сравнивая состояния стран до приватизации и после нее, ученые пришли к выводу, что «индивидуальная частная собственность разъединяет непосредственных производителей, разрушает материальную основу общих интересов и сплоченность людей, их готовность к совместному хозяйствованию, к борьбе со стихийными бедствиями, эпидемиями, военными агрессиями. То есть мелкая частная собственность подрывает общества, государства».

Не имея уверенности самосохранения на длительную перспективу, они поддаются соблазну коррупции. В условиях экономического кризиса государство часто пытается усилить налоговый пресс. Это приводит к расширению зоны теневой экономики, а следовательно и сферу коррупции.

3. Несовершенство законодательства, то есть отсутствие оптимальной системы антикоррупционных законов и подзаконных актов. Отсутствие закона не даёт возможность правильно квалифицировать действия, относящиеся к коррупционным, выстраивать систему по борьбе с ней.

4. Наиболее актуальна  эта проблема при рассмотрении тех актов, которые регулируют контрольные, разрешительные, регистрационные, юрисдикционные полномочия органов государственной власти (государственных служащих) во взаимоотношениях с гражданами, негосударственными юридическими лицами, а также порядок и сроки реализации этих полномочий.