Аналитический отчет «Основные проблемы взаимодействия органов государственного управления и общественных организаций»

Аналитический отчет «Основные проблемы взаимодействия органов государственного управления и общественных организаций»

Информация  об исследовании

Исследование проводилось в 2006 году Центром социальных и маркетинговых исследований (г. Краснодар) методом глубоких индивидуальных интервью (72 эксперта) по заказу Южного регионального ресурсного центра в Южном федеральном округе. Географию исследования представляют следующие субъекты Российской Федерации:

• Краснодарский край
• Ставропольский край
• Ростовская область
• Республика Адыгея
• Республика Кабардино-Балкария

Выводы исследования:

1. По оценкам экспертов в регионе зарегистрировано около 12000 общественных организаций, из которых не более 30% реально работают.
2. Общественные организации объединяются нашими экспертами в отдельные сегменты по двум основным признакам:
1. Степень активности – «заметности» организации в общественном поле.
2. Степень взаимодействия с официальными структурами управления.
3. Таким образом, выделяется несколько сегментов:
1. Общественные организации социальной направленности, своего рода посредники между государством и социально слабыми слоями общества, которых государство традиционно поддерживает (ветераны, «афганцы», общества инвалидов, «чернобыльцы» и т.д.).
2. Молодежные и молодежно-спортивные организации, создаваемые «сверху» для обеспечения поддержки деятельности органов управления.
3. Общественные организации, выражающие интересы локальных целевых групп.
4. Проектные общественные организации.
5. Национальные общественные организации и организации национального согласия.
6. Новой группой общественных организаций, непосредственно заинтересованных в активном взаимодействии с органами государственного управления можно считать товарищества собственников жилья (ТСЖ).
4. Характер взаимодействия региональных и муниципальных структур власти с общественными организациями различается. Региональная власть готова сотрудничать с определенным пулом общественных организаций в основном из первого кластера и частично из второго. Муниципальный уровень в связи с необходимостью реализации 131 ФЗ в большей степени готов к сотрудничеству с общественными организациями, делая основную ставку на второй сегмент и «приглядываясь» к «грантоедам».
5. Наиболее конфликтно складываются взаимоотношения муниципальных властей с ТСЖ, поскольку на повестке дня самый острый и коррупционный вопрос – вопрос о собственности на землю в муниципальных объединениях.
6. Национальные общественные организации в республиках все еще играют важную роль для органов государственного управления, но количество преференций для этих организаций заметно сокращается, хотя они остаются «в резерве», на случай возможной активизации межнациональных конфликтов.
7. Проблемы взаимоотношений органов государственного управления и общественных организаций имеют внешнюю и внутреннюю структуру.
8. Основным противоречием является различная ориентированность деятельности. Работа чиновников направлена на поддержание процесса управления, работа общественных организаций – на конкретный результат.
9. Следствием этого противоречия является неспособность большинства общественных организаций работать, соблюдая все формально-бюрократические процедуры, присущие структурам государственного и муниципального правления и общее недоверие в адрес властей любого уровня.
10. В свою очередь это порождает достаточно много проблем у управленцев, решать которые у них нет желания, поскольку они вообще не верят в эффективность общественных организаций и воспринимают последних как досадную помеху в отлаженном механизме управления
11. Основной внутренней проблемой является боязнь и нежелание госструктур допустить общественные организации к реальному процессу управления, в первую очередь к контролю, за формированием и распределением денежных потоков.
12. Среди экспертов - представителей органов государственного управления существует запрос на следующие формы взаимодействия с общественными организациями:
1. Распределение социальной помощи.
2. Благотворительность.
3. Поддержка мероприятий органов управления.
4. Решение локальных социальных вопросов (реализация муниципальных грантов).
13. Для этой группы экспертов характерен и «антизапрос» на деятельность общественных организаций в первую очередь в экспертизе законодательных инициатив, в т.ч. касающихся бюджетных средств.
14. В настоящий момент существуют два важных фактора, значительно активизирующих процесс взаимодействия органов государственного управления и общественных организаций и заставляющих госорганы инициировать этот процесс: принятие закона о местном самоуправлении (ФЗ-131) и появление ТСЖ, в перспективе способных превратиться в реальную политическую силу, способную привести к серьезным изменениям в государственной политике в целом.
15. Курс на сохранение инерционного сценария в государственной политике, как федерального так регионально- муниципального уровня требует дальнейшего укрепления «вертикали власти», в т.ч. и легитимизации ее действий через гражданское общество. Для этого, в настоящий момент выстраивается дополнительная «вертикаль» из лояльных власти общественных организаций по схеме хорошо себя зарекомендовавшей еще в советские времена: Партия – профсоюзы – комсомол.

1. Экспертная оценка количества общественных организаций

Одной из задач исследования мы видели в том, что бы оценить потенциал  гражданского общества в изучаемых регионах, объективным показателем которого является количество общественных организаций. В ходе исследования мы предлагали экспертам назвать приблизительно общее количество зарегистрированных общественных организаций в каждом регионе. В целом выяснилось, что число зарегистрированных организаций по регионам достаточно велико:

Ставропольский край – 3000

Краснодарский – от 4000 до 5000

Республика Адыгея – оценки колеблются от 500 до 140

Ростовская область – практически все эксперты в этом регионе называли цифру 4000 – 4 500

Республика Кабардино-Балкария - оценки также колеблются, называются цифры от 450 до 200 организаций.

Но, вместе с тем участники исследования отмечают, что реально работающих организаций намного меньше.

В целом это порядка 10-15% в Ставропольском и Краснодарском крае, а также Ростовской области и существенно больший процент в национальных республиках около 30% . Сразу следует оговориться, что сюда входят и национальные, религиозные, благотворительные организации, а также политические общественные движения « привязанные» к каким-либо политическим партиям.

По оценкам экспертов  доля организаций, фактически прекративших свое существование, но продолжающих вести бухгалтерию составляет около 50% от общего числа общественных организаций, зарегистрированных Минюстом.

В процессе прекращения  деятельности общественных организаций  заметны определенные тенденции, в основном связанные с прекращением источников финансирования, «под которые» зачастую и были созданы эти организации.

Одной их первых волн было затухание активности национальных организаций, которые получив ряд  льгот и преференций на волне обострения национального самосознания и соответствующих межнациональных конфликтов образовали либо бизнес-структуры, либо их лидеры ушли в структуры государственного управления, либо находятся в неком «дремлющем» состоянии, в надежде на некоторое оживление национальной темы.

Второй волной были общественные фонды и организации, созданные  специально для работы в избирательных  компаниях. С изменением структуры  выборов эти организации либо самоликвидировались, либо формально  продолжают существовать, поскольку процесс закрытия требует слишком много усилий. Постепенно деградируют и «грантоеды», в связи с сокращением количества западных грантов и объема финансирования по ним. Существенным фактором уменьшения количества работающих организаций в этом сегменте явилось и формирование определенных групп общественных организаций, имеющих хорошую грантовую историю и соответственно выигрывающих все возможные гранты. Образовался своего рода пул, попасть в который « со стороны» весьма сложно. Впрочем, для активных сотрудников этого сегмента организаций общественная работа стала хорошей школой бизнеса и многие из них в настоящий момент ведут или, по крайней мере, пытаются вести собственную предпринимательскую деятельность.

Третьей волной стали разного рода организации «льготников», которые прекратили свое существование в связи с законом о монетизации льгот, после того, как исчезли преференции в экономической деятельности.

Тем не менее, положительная, динамика количественного прироста общественных организаций все же существует. Она обеспечивается за счет регистрации «карманных» общественных организаций административных структур в основном на уровне муниципалитетов и в основном молодежно-патриотической направленности. Среди таких организаций, например, можно назвать «Союз молодежи Дона», созданный в 2005 году, «Клуб молодых учителей» в Майкопе и т.п.

• Реально эту цифру нужно делить пополам, за счет организаций фактически прекративших деятельность, но которые не самоликвидируются, либо в надежде на более теплое будущее, либо потому, что это процесс довольно сложный и длительный, и муторный. Людям проще периодически платить какие-то небольшие суммы в банк за продление пустого счета, чем заниматься самоликвидацией. Поэтому идет накопление балласта. 
  (сотрудник Законодательного Собрания Краснодарского края, Краснодар)
• Сейчас нам даже трудно судить о том, сколько организаций работает, мы точно знаем, что ни одна из зарегистрированных организаций не ведет какой-то экстремисткой деятельности, в основном это касается, конечно, национальных структур. Но вот что меня иногда беспокоит: эти организации не закрываются, они не существуют, но и не закрываются. Я опасаюсь, что они ожидают каких-то новых столкновений на национальной почве, и, знаете, я смотрю на то, что сейчас в России твориться, думаю они не просто так не закрываются. Они выжидают. Это очень опасно и мы думаем, что с этим делать. 
  (сотрудник правоохранительных органов КБР)
• Многие такие структуры, якобы общественные создавались в 90-годы, когда была вся эта чехарда с якобы демократическими выборами, это были просто PR – конторы, которые сами по себе заглохли, когда им перестали платить или через них деньги отмывать. Мы всячески будем способствовать появлению действительно демократических организаций, которые действительно отражают интересы народа, особенно важна молодежь, которую мы, кажется, крепко упустили

(чиновник  краевой администрации, г. Ставрополь)

• Но, вот людям, которые ко второй группе относятся, как правило нет резона переходить в первую группу. Нет резона по разным причинам. Ну, прежде всего это потеря лица, потеря собственной позиции. Ты переходишь на службу к власти, таким образом откровенно переходишь на службу к власти, и никогда своим ты там не станешь все равно ты будешь чужим в этой сфере. Разделение на своих и чужих здесь проходит довольно четко, и перейти из белых в красные, ну все равно ты останешься белым среди красных. Смысла нет. Нет и материальных стимуляций этому. Поэтому эти организации, скорее всего, будут тихо прикрываться, точнее, уходить совсем в другой сегмент, скажем так в бизнес. У них есть достаточный опыт финансовой, организационной деятельности, вполне достаточный для бизнеса опыт взаимодействия с властью, по крайней мере, известны механизмы этого взаимодействия. 
  (сотрудник ВУЗа, Ростовская область)
• Часть из них продолжают формально оставаться, мы сравнивали просто данные в юстиции и наши данные, формально оставаться на бумаге, хотя реально деятельность она прекращена, лидеры перешли в другой сектор. А часть из них создавалось под какие-то проекты или гранты, но они такие висящие в воздухе и ничего из себя не представляющие.

(сотрудник  областной администрации, Ростовская область)

Для того, чтобы более ясно представить  себе структуру общественных организаций  мы предлагали нашим экспертам произвольным образом классифицировать существующие общественные организации, взяв за основу собственные критерии классификации. В результате, получилась достаточно ясная схема, практически единодушно построенная как представителями органов власти, так и руководителями общественных объединений, в основу которой участники нашего исследования положили такой критерий, как «степень взаимодействия с властью».

1. Наиболее тесно взаимодействуют с властью, по мнению наших экспертов организации, традиционно еще с советских времен поддерживаемые государством:
2. Организации инвалидов, Советы ветеранов, Общество «Знание», а также созданные в перестроечные годы «Союз Чернобыль», объединение ветеранов – «афганцев», ветеранов локальных войн и т.п.
3. Национальные организации, которые играют особенно важную роль в национальных республиках.
4. Молодежные организации, которым также уделяется довольно серьезное внимание со стороны органов власти. Так или иначе эти организации « повторяют» отдельные аспекты деятельности советской комсомольской организации, и надо, отметить довольно явственно с нею ассоциируются у всех опрошенных нами экспертов.
5. «Новые» общественные организации, аналогичные «новым профсоюзам», представляющие интересы отдельных локальных групп населения. Их деятельность либо воспринимается на уровне «клубной самодеятельности», либо вызывает настороженность, вследствие их контактов с зарубежными неправительственными организациями. В некоторых случаях они используются для поддержки отдельных акций и мероприятий.

2. Характеристика общественных организаций в аспекте их взаимодействия с органами государственного управления

2.1. Общественные организации социальной направленности.

Степень приближенности к властям, а значит и количество различных  льгот, преференций или прямых финансовых вливаний для этих организаций различается, но есть и нечто общее в отношении к ним властей: с ними предпочитают не ссорится, по возможности их поддерживают финансово и при случае используют для поддержки отдельных мероприятий органов управления. Механизмы поддержки этих организаций различны:

В национальных республиках это  прямое финансирование отдельной строкой  в бюджете. В более крупных  субъектах федерации – это привлечение спонсорских (благотворительных) взносов в адрес этих организаций. Кроме того, до последнего времени эти организации пользовались рядом федеральных и региональных налоговых льгот. Как правило, они довольно многочисленны, имеют обширную производственную и коммерческую структуру. Это наиболее коррумпированная часть общественных организаций. Основные коррупционные схемы:

1. Уход от налогов, путем фиктивного устройства в частные фирмы инвалидов;
2. Регистрация «липовых» общественных благотворительных фондов, конкретно предназначенных для «отмывания» денег, вымогаемых у предпринимателей;
3. «Откаты» от благотворительных взносов, обеспеченных путем административного давления на коммерческие структуры.
4. Безусловная и безоговорочная поддержка инициатив органов управления, в обмен на прямое или скрытое финансирование, а также на предоставление преференций в виде бесплатных офисов и коммунальных услуг.

Это группа организаций благодаря своей численности, сплоченности и устойчивым коррупционным связям способна лоббировать любую инициативу органов власти. Вместе с тем, эти организации потенциально опасны для власти, поскольку способны на организованные массовые выступления. Например, это произошло в г. Ростове-на-Дону, когда встал вопрос о продаже в частные руки набережной р. Дон.

По оценкам наших экспертов эта группа общественных организаций составляет не менее 1/3 действующих общественных организаций.

В основном, эти организации связаны  с органами власти субъектов федерации, на муниципальном уровне они поддерживаются в меньшей степени, «ставка» здесь делается на молодежные и молодежно-спортивные организации. Позиция муниципальных властей в отношении этой группы организаций скорее может быть охарактеризована как « доброжелательный нейтралитет».

Однако, постепенно, количество этих организаций сокращается. На этот процесс  в первую очередь повлиял ФЗ 122, отменивший для них налоговые льготы. Эти структуры т.о. стали не интересны для бизнеса и очень многие из них региональные и муниципальные к сегодняшнему дню фактически прекратили свое существование. Устойчиво работают только региональные отделения Общероссийских общественных организаций, хотя и среди них появляется некоторое недовольство сокращением объемов благотворительной помощи и ужесточением требований административных структур к формальным процедурам проектной деятельности.

• Сейчас нам стало очень трудно выживать, раньше больше средств выделялось, больше было благотворительных взносов. Сейчас деньги выделяют под проекты, а это ж сколько документов надо оформить! А штат у нас сами видите, небольшой, а люди все идут и идут и каждый со своими проблемами, которые надо немедленно решать, у нас просто времени не хватает на всю эту бюрократию.

(сотрудник общественной организации, Ростовская область)