Если рассматриваемый вопрос
носит явный, непосредственный и личный
характер, член парламента не имеет права голосовать
по данному вопросу. Принимая участие в различных сторонах деятельности палаты, поддерживая деловые контакты с другими членами парламента, а также министрами, должностными лицами, члены парламента обязаны заявить о своей возможной заинтересован-ности.
При Джоне Мейджоре
в 1994 году был создан Комитет по стандартам
публичной сферы, который регулирует отношения госслужащих, депутатов и лоб-
бистов.
- Лоббизм в современной России
- Первую классификацию лоббистов
предложила в конце XIX века газета Evening
Star: 1) «бедно одетые, нервные и напуганные» - ходоки, просящие за себя и своих родственников; 2) «умные парни с хорошо подвешенным языком» - профессиональные лоббисты, работающие за деньги на кого угодно; 3) «самые опасные» - корпоративные лоббисты, располагающие неограниченными ресур-сами, нанимающие других лоббистов,
используя свое влияние и незаконные методы в интересах своих корпораций.
Практика серьезно ушла вперед с тех пор, хотя независимые и корпоративные лоббисты остаются неизменной основой сообщества. Одна из классических класс-сификаций субъектов лоббистской деятельности в США включает следующие группы.
1. Внешние (независимые) лоббисты, работающие по контракту с любыми заказчиками (contract lobbyists). Это юридические и консалтинговые фирмы или индивид-уальные PR и GR специалисты;
2. Внутренние (корпоративные) лоббисты (corporate/in house lobbyists), как правило GR консультанты крупных корпораций. Большинство крупных американских компаний имеют свои GR-офисы в Вашингтоне. Основное отличие корпоративных лоббистов от их внешних коллег заключается в том, что они получают фиксированную заработную плату и защищают интересы только одного клиента. Есть также и некоторые различия в их бэкграунде. Если для внешних лоббистов, работающих по контракту, традиционным является наличие опыта работы в государственных структурах (или иных «окололоббистских» областях - PR, юриспруденция), то корпоративными лоббистами нередко становятся в процессе продвижения по корпоративной карьерной лестнице: маркетинг - отдел продаж -директорский офис. Крупные компании обычно пользуются услугами не только корпоративных лоббистов, но и независимых консультантов, которых те нанимают по необходимости. Это тот самый третий тип по классификации Evening Star.
3. Лоббисты профессиональных и коммерческих ассоциаций (business and professi-nal association lobbyists). Эта группа лоббистов представляет коллективные интересы предприятий, работающих в одной или нескольких отраслях. Сразу вспоминается пример из нашумевшей книги Кристофера Бакли «Здесь курят», в которой главный герой как раз был лоббистом ассоциации производителей табака, а его приятель возглавлял знаменитую лоббистскую ассоциацию за право ношения оружия.
4. Группы, защищающие общественные интересы (publicinterest groups). Таковых может быть бесконечное множество. Это различные объединения за права женщин, этнических и сексуальных меньшинств, любителей животных и т.д. Эти группы могут выступать независимо, а могут использоваться корпорациями. Они могут действовать самостоятельно, а могут нанимать независимых лоббистов.
5. Профсоюзы. Влияние профсоюзов на власть более институционализировано, чем у других групп интересов. Они имеют более налаженные постоянные связи с властью, используют не только методы гражданского давления, но и переговорные инструменты, тройственные советы и т.д.
Уже в этой классификации усматривается специфика российского лоббизма и возможности
его регулирования. Дело не в том, что в России
не существует этих типов. Да, довольно
слабо представлены группы общественных
интересов в лоббистских процессах. Иначе институиционализированы профсоюзы. Но можно говорить, что первые три типа представлены достаточно широко. Действуют и независимые консультанты, формируются GR отделы крупных компаний, существуют
сильные профессиональные ассоциации (классическим примером является Ассоциация российских банков). Однако в России наиболее развит еще одни тип, невозможный для мировой практики, лоббист-депутат, лоббист-чиновник.
В мировой практике действует трехзвенная модель лоббизма, в которой лоббисты являются промежуточным звеном между политиками и гражданским обществом или корпорациями.
В России в наибольшей мере действует двухзвенная модель,
при которой или глава компании напрямую ходит по кабинетам, или политик, чиновник является лоббистом в одном лице. Такая ситуация имеет ряд негативных следствий. Это оказывает влияние на качество лоббизма, качество законодательства.
Во-первых, теряется элемент экспертизы, юридической и информационной проработки
- всего того, что является по-настоящему
услугами западных лоббистов. Во-вторых, успех зависит от личных качеств руководителя компании, региона, выступающих субъектом лоббизма,
а вовсе не от реальной значимости инициативы.
Кроме того, это серьезно ограничивает доступ общественных интересов к лоббистским каналам из - за слабой развитости открытых лоббистских каналов и организа-ций.
Так сложилось
в России исторически. А точнее, российский
лоббизм просто еще не полностью эволюционировал до
современного уровня. Еще не пройдена окончательно
стадия профессиональной дифференциации.
Сначала князья сами ездили в Орду. Потом
главы компаний сами давали взятки - так,
например, Людвиг Нобель подкупал чиновников
министерства путей сообщения в конце XIX
века, чтобы отложить строительство железнодорожной ветки Балханы-Баку, которая свела бы
на нет эффект от первого российского нефтепровода
на этом участке, принадлежавшего братьям Нобелям. Советский период стал расцветом ведомственного
и республиканского лоббизма, впрочем,
тоже не без общественного блага. Так, Анастас Микоян в должности наркома пищевой промышленности, после командировки в США, несколько лет лоббировал начало промышленного производства
мороженного в СССР. Иосифу Сталину приписывается
даже высказывание на этот счет: «Ты, Анастас
Иванович, такой человек, которому не так
коммунизм важен, как решение проблемы изготовления хорошего мороженого».
А как бы жил советский
Азербайджан, если бы не повезло ему с
руководителем-лоббистом - Гейдаром Алиевым.
Руководитель республики Алиев сумел
благодаря своим связям в Кремле не только
добиться личных политических выгод, но
на протяжении нескольких лет активно
и успешно продвигал бренд «Азербайджан»
в СССР. Плоды той политики Азербайджан
в хорошем смысле пожинает до сих пор.
Так, например, Алиеву удалось «пробить»
в Москве строительство новых крупных заводов - нефтяного машиностроения, платформ глубоководного бурения, электронно-вычислительных
машин. В середине 70-х годов упала добыча
нефти на Каспии -это поставило под угрозу
закрытия бакинские нефтеперегонные заводы. Алиев тогда добился строительства нефтепровода Гроз-
ный-Баку - по нему пошла в Азербайджан нефть
из Татарии и Тюмени. Все эти успехи были возможны только благодаря покровительству Брежнева. Отдельно
стоит упомянуть известный случай, описанный самим Алиевым в своих мемуарах. В Ташкенте проходило совещание первых секретарей компартий союзных республик. Престарелый Брежнев тяже-ло
переносил жару, а кондиционер в его гостиничном
номере оказался никуда не годным. Утром
невыспавшийся Леонид Ильич пожаловался: «Мне казалось, что в соседней комнате всю ночь работал тра-ктор». Стоявший рядом Алиев посочувствовал
генсеку, сказав, что у них в Баку есть
специалисты по борьбе с жарой, но надо
бы построить мощное предприятие по выпуску
кондиционеров. Брежнев тут же одобрил
предложение Алиева. Завод, который планировали
строить в Запорожье, перекочевал в Баку.
Эти примеры иллюстрируют приведенные выше соображения об ограничениях
двухзвенного российского лоббизма. Чем Азербайджан хуже других советских рес-публик? И почему мороженому быть, а какой - нибудь жвачке - нет? А ведь эти традиции действуют и сейчас. Компании проводят своих людей в Госдуму, Совет Фе-дерации, региональные парламенты. Нередки случаи, когда в региональных заксоб-раниях
целые фракции работников одной компании
(можно вспомнить торговую группу «Спутник» в Кировской
области, контролирующую три-четыре партии
региона; группы «Сок» и Волгопромгаз в Самарской области).
Часто политики, региональные руководители выступают заинтересованной стороной (можно вспо-мнить роль губернатора Александра Тишанина, в прошлом руководившего желез-ной
дорогой, в споре вокруг нефтепровода «Восточная
Сибирь - Тихий Океан» в Иркутской области,
где столкнулись интересы Транснефти и РЖД).
Нередко крупные чиновники входят в советы
директоров и другие руководящие органы
корпораций.
В международной практике
такая ситуация практически невозможна.
В тех же Штатах, например, существует так называемая
система «крутящихся дверей», когда бывшие
чиновники и конгрессмены становятся лоббистами,
и наоборот. Но никогда одновременно. Отдельные случаи
вызывают широчайшее возмущение. Так, в 1929 году сенатор от Коннектикута Хирам Бингхэм - настоящий американский
герой, авиатор, писатель и археолог, которому
посчастливилось открыть в Перу затерянный
город инков - потерял надежды на будущее в публичной
политике, когда выяснилось, что его помощник Чарльз Эянсон является лоббистом Ассоциа-ции товаропроизводителей штата Коннектикут. Хотя уж куда невиннее?
Впрочем, стоит отметить, что на поддержание трехзвенной системы в мировой практике
работает не столько законодательство
о лоббизме, сколько собственно антикоррупционное законодательство, так называемые законы о конфликте интересов в органах власти, запрещающие чиновникам и депутатам занимать должности в
руководящих органах коммерческих структур,
требующие декларировать свою заинтересованность
при рассмотрении тех или иных вопросов,
а также заявлять при вступлении в должность о том, что их родственники являются представителями коммерческих
структур и т.д.
Существующий фактически в России лоббизм также нуждается в цивилизован-ном отношении с государством, общественностью, что со всей очевидностью де-
лает необходимым вопрос его правовой легитимизации.
Существуя достаточно открыто
на протяжении вот уже более десятилетия,
российский лоббизм трансформируется.
В его динамизме наблюдаются следующие
существенные явления, тенденции: произошла
плюрализация лоббизма; сильно влияние регионального лоббирования; в значительной мере заметна подвержено-
сть палат Федерального Собрания со стороны Администрации Президента, Прави-тельства;
отсутствие реальных правовых механизмов
согласования групповых интересов привело к фаворитизму и усилению бюрократически административных
методов в законотворческом процессе;
остается весьма отрицательным отношение
общественного мнения к лоббизму; лоббированием
занимаются и официальные структуры власти. Заметен процесс развития и укрепления новых «групп интере-
cов» в период президентских и думских
выборов. Появились политики, способные
занять высшие должности в государстве
и добиваться популярности независимо
от их принадлежности к какому-либо клану,
что обусловило появление лоббистских
образований. Все сильнее проявляется
тенденция использования лоббистами масс-медиа
в форме рекламы и борьбы «компроматов»;
основной формой давления выступает отраслевое лоббирование; «лоббистский привкус» имеет взаимодейст-
вие партий и движений с Правительством.
В условиях демократизации общества расширяются политико - правовое прост-ранство
и возможности существования открытого
лоббизма. Вопреки обыденным представлениям сегодня, это не только закулисный подкуп, но и система аргумен-
тации, механизмы подготовки, консультирования, содействия принятию соответст-вующих законов, участия в других социально - конструктивных актах. Политичес-
кие технологии, в системе которых лоббизм
занимает особое место, выступают как
совокупность наиболее целесообразных
приемов, способов, процедур реализации
функций политической системы, направленных
на повышение эффективности политического
процесса и достижение желаемых результатов
в политической сфере. Они включают тактику,
т.е. приемы достижения локального немедленного
кратковременного результата, и стратегию - получение
глубинного, длительного эффекта. Использование
тех или иных политических технологий
способствует эффективности политического управления, регулированию политических процесс-сов,
устойчивости политической системы и
всего политического пространства.
Таким образом, в российском
обществе лоббизм сложился не только как
общественный феномен, но и происходит
его институализация, расширяется пространство, включая отношения бизнеса и политики, государственных и негосу-дарственных структур, слои элиты, что превращает его в активную силу, обладаю-щую материальными ресурсами, политическим весом, идеологическим подспо-
рьем, информационными возможностями.
Наблюдается также интенсификация лоббистской деятельности на всех уровнях власти.
Лоббизм все более воспринимается
как необходимый, естественный, правовой
инструмент взаимоотношений власти и
различных структур общества, требующий
признания. Востребованность процесса легитимизации этого общественного фено-мена
явная. От этого выиграют государство,
группы интересов, корпорации, общество в целом. Процессы влияния станут более транспарентными для подвер-
женности общественному и финансовому контролю.
Легитимизации лоббизма способствовало
бы принятие за основу правовой трактовки
этого явления как совокупности норм,
регулирующих взаимодействие (участие) граждан, общественных объединений, организаций, предприятий, специи-ализирующихся
на лоббистской деятельности, других субъектов
правоотношений с органами государственной власти для оказания влияния на принятие необходи-
мых лоббистам решений и для активного отстаивания своих интересов.
Признание и легитимизация лоббизма предполагают ответственность организа-
ции, предприятия, специализирующихся на лоббистской деятельности, и их профе-ссиональных
представителей. Законодательно важно
предусмотреть материальную, административную, уголовную и иную ответственность при осуществлении предс-тавления тех или иных интересов.
Действия лоббистов, независимо от их формы, должны строго регламентирова-
ться не только законом, но и регулироваться
моральными правилами, ограничениями (своеобразным этическим кодексом лоббиста). Предпринимательс-тво
и связанный с ним лоббизм не могут быть
свободными ни от деловой этики, ни от
морали. Законодательные и этические предпосылки
могут помочь очистить лоббизм от противоправных,
коррупционных действий, оградить федеральные
органы государственной власти от грубого
и незаконного давления, содействовать
повышению профессионализма и ответственности
при выработке и осуществлении политических решений.
В структуре отношений государства и бизнеса особое место занимает парламентский лоббизм, который является закономерным и неизбежным продуктом демокра-тического процесса и своеобразной формой современной демократии. В российс-
ких условиях специфика проявления этого феномена заключается в ярко выражен-ных
латентных и девиантных формах проявления.
В отличие от развитых стран Запада в России
весьма силен компонент лоббирования
исполнительной власти на всех уровнях, весьма развит и региональный лоббизм.
Несмотря на отсутствие закона
о лоббировании, просматривается вектор
деятельности групп давления как движение
от лоббизма «дикого» к лоббизму цивилизованному.
Постепенно складываются легитимные возможности
для участия в выработке и принятии решений
как наиболее заинтересованных общественных
групп, так и высококомпетентных специалистов.
Вместе с тем требуется формирование юридически
четко регламентируемой системы лоббизма,
которая может в значительной степени
способствовать: обеспечению гласности
и предсказуемости политических процессов;
цивилизованному ограничению сфер деятельности
аппарата государственной власти, его
открытости для контроля со стороны гражданского общества, уменьшению возможности волевых и волюнтари-стских
решений; расширению круга активных участников
политического процесса, что может благоприятно
сказаться на развитии гражданского общества
в целом; контролю над механизмом воздействия
частных интересов и органов власти, созданию дополнительных преград на пути коррупции.
Механизм политического
и экономического лоббирования включает
групповое взаимодействие, какие бы организационные
формы оно ни принимало. Общий демократический потенциал лоббизма в целом очевиден. Он позволяет сбаланси-
ровать политические и экономические
интересы, развернуть политику в сторону
экономики, синхронизируя функционирование базисных и надстроечных институ-
тов, он делает власть гибкой и открытой.
В трансформируемом обществе
меняются содержание и методы лоббизма,
как меняется многое, ибо реформируются
государство, его связи с бизнесом. В постсоциалистических
странах, особенно в России, хозяйствующий
рыночный субъект стремится к достижению
максимальной реальной власти, что обеспечивает
ему и предельную ренту.
Обусловленный групповой
природой общества, корпоративизмом, лоббизм
в то же время динамизируется в зависимости
от связей с государством, политикой. Свое
отражение эта взаимозависимость находит
в теории отношений государства и бизнеса,
его политической и социальной ответственности,
в концепциях и опыте социального партнерства.
Наличие социальной и политической ответственности
корпораций не только допустимо, но и важно
для самого бизнеса: предприятия и организации
морально ответственны за непосредственные
и опосредованные результаты, прежде всего своего
труда. Кроме того, малый и крупный бизнес
«способен содействовать развитию общества»
и нести морально-политическую ответственность
перед обществом не только в процессе
борьбы за «максимизацию» прибыли, но
и помимо этого помогать развитию социального
благосостояния.
Теории социально-политической
ответственности бизнеса и примыкающие
к ним модели отношений преследуют в конечном
счете одни и те же цели: укрепление позиций
крупного капитала в системе политической
власти и усиления влияния транснациональных
корпораций (ТНК) в современных условиях.
В то же время нельзя отрицать влияние
принципов правового государства и гражданского
общества на ограничение вседозволенности крупного бизнеса.
Утверждению отношений сотрудничества,
а отсюда и трансформации лоббизма, способствует практика социального партнерства, опирающаяся на четко отлажен-
ный механизм взаимодействия участников
производственного и политического процесса:
трудящихся, предпринимателей и государства.
Эффективность такого механизма в гражданском обществе основывается на целесообразном распределе-
нии прав и ответственности сторон за выработку и реализацию социально эконо-
миической политики, за ее последствия. Социальное партнерство по своей сущнос-ти
относится к одному из способов разрешения
социальных противоречий.
Происходит плюрализация лоббизма. Отмечается, что появились новые, фактически
альтернативные прежним, отраслевые, региональные
субъекты лоббирования, разнообразятся
каналы их воздействия. Субъектами и каналами
лоббирования стали политические партии
и движения. В один из мощнейших субъектов
и каналов лоббирования превратилась пресса, во многом самостоятельно формирую-щая
не только массовое сознание, но и сознание
«элиты», людей, принимающих решения. Наиболее «продвинутой» сферой давления, имеющей подчас свои спе-
цифические протокорпоративные интересы, становится телевидение.
Значимым каналом лоббирования
интересов не только фирм и предприятий,
но и разных структур, организаций и групп
населения служит государственный аппарат всех уровней власти, особенно тех ведомств, которые связаны с появле-
нием на российском рынке нового товара - земли
и недвижимости, распределения квот. Именно на базе структур, осуществляющих операции с финансовыми средст-вами,
а также с землей и недвижимостью, и формируются
новые «группы давления». Складываются и новые структуры, связанные с развитием международ-ных связей.
Наряду с «нормальным» (строящим
отношения с властными структурами в цивилизованном
ключе) лоббизмом в российском обществе
распространился «теневой» лоббизм. Борьба
с коррупцией, «диким лоббизмом», курс
на укрепление государственности расценивается
многими как начало «национализации»
ранее приватизированного государства.
Пока лоббистская деятельность
не будет поставлена посредством закона
под государственный и общественный контроль,
останется угроза срастания ее с коррупцией,
роста криминалитета. Политическому руководству
страны следует исходить из того, что альтернативы
лоббизму в России нет. Чтобы он не остался
теневым, неорганизованным, а стал легальным
и демократическим политическим институтом,
его механизм, конкретные формы и методы
деятельности должны быть подробно регламентированы
законом, а также регулироваться моральными
нормами. Легализация лоббизма как явления
позволит сделать деятельность лоббистов
открытой, поможет установить авторов
решений, вносимых конкретных поправок,
установить степень зависимости законодателей,
исполнительной власти, аппарата от групп
интересов, корпораций, других субъектов
лоббирования, оградить федеральные органы
государственной власти от грубого и незаконного
давления.
Для придания российскому
лоббизму цивилизованных форм необходимо
укрепление всей государственной системы,
формирование гражданского общества,
что позволит создать и институты, ограничивающие
деятельность корпоративных монопольных
структур рамками закона, сформировать
системы социального партнерства, наладить
современные и цивилизованные взаимоотношения
бизнеса, государства и общества.
Примеры федерального лоббизма - глобальность устремлений лиц, принимаю-щих
решения. Спекулируя на комплексах величия
«сильных мира сего», лоббисты своей риторикой
могут получать реальные ресурсы в обмен
на лояльность и потакание имперским устремлениям
правящей элиты. В качестве примера можно
привести ЛУКОЙЛ, который ( в т.ч.
при помощи государства) успешно проводит
экспансию на рынки Восточной Европы.
Заключение
Лоббизм прочно вошел в политическую
сферу жизни. В историческом
ракурсе разработаны методы, технологии
лоббизма. Лоббизм все
более воспринимается как необходимый,
естественный, правовой инструмент взаимоотношений
власти и различных структур общества, требующий признания de jure. Проблемы российс-
кого лоббизма - отражение проблем всей
политической системы России. Когда центр принятия важнейших государственных решений оказывается в руках правящей бюрократии, а реально действующие управленческие структуры, по самой логи-ке функционирования классической бюрократичес-
кой машины, находятся в тени, то существующие
группы влияния отходят от форм партийного
представительства (а значит, и от общественного
контроля), в сторону непубличных практик
обрастания ведомственными связями. И
так как вся вертикаль власти замыкается
на административных инстанциях, то возникающий вслед за этим безальтернатив-
ный механизм реализации групповых интересов
представляет существенное препятствие
на пути становления в России практики
«белых» лоббистских технологий.
Вместе с тем важно учитывать и
имеющийся мировой опыт. В государственно-правовом
механизме Российской Федерации должна
быть создана действенная система защиты коренных интересов населения, особенно его социально уязви-
мых слоёв. Это требует, с одной стороны, формирования в парламентской прак-
тике полноценного института лоббизма, позволяющего обеспечить в принимаемых законах своеобразное равновесие сил, баланс противоположных интересов в быс-тро развивающемся российском обществе т.е. отображения в нормах закона комп-
ромиссного решения. С другой стороны,
целесообразно учредить при парламенте
специальную службу (сходную с Исследовательской службой
Конгресса США), которая в противоположность лоббистскому подходу представляла бы законода-
телю свободный от каких - либо оценок материал, необходимый для адекватного отображения в законе
разнообразных социальных интересов.
Сегодня вопрос стоит не о полезности
и преимуществах лоббизма, они очевидны.
Вопрос в том, какая его модель утвердится
в России. Олигархический лоббизм, продиктованный
эгоистическим стремлением узкого круга
людей подмять под себя все, включая государственные институты? Или его цивилизован-ная
модель, когда при условии эффективного
государственного регулирования будут
созданы относительно равные условия
для представительства в органах власти
отраслевых и разнообразных общественных
интересов? Скорее всего, этот вопрос еще
долгое время будет оставаться открытым.
Востребованность процесса легитимизации
этого общественного феномена в Российской
Федерации явная. От этого выиграют государство,
группы интересов, корпорации, общество
в целом. Процессы влияния станут более транспарентными для подверженности обществе-
нному и финансовому контролю. Цивилизованное
отношение к лоббизму, как свидетельствует
зарубежная практика, позволяет ему занять
нишу в политической системе, которая
не может пустовать по своему назначению
и определению. Отстаивание групповых
интересов - данность, с которой целесообразно
считаться во избежание конфликтов и общественного напряжения.
Список использованной
литературы :
1. Конституция Российской Федерации
(принята на всенародном голосовании 12
декабря 1993 г) // СПС Гарант
2. Авакьян С.А. Политический
плюрализм и общественные объединения
в Российской Федерации: конституционно-правовые
основы [Текст]: книга / С.А. 3. Авакьян. - М.: Российский юрид. изд-ий дом, 2008.
4. Барциц И.Н. (2001) Институт федерального
вмешательства: потребность в разработке
и система мер // Государство и право. -
2007. - № 5.
5. Плотников А.А. (2006) Институт
федерального вмешательства: зарубежный
опыт правового регулирования // Перспективы
развития современного права в контексте
процессов интернационализации: Материалы
1-й ежегодной Международной научно - практической
конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. Архангельск. - 2006.
6. Лепехин В.А. Лоббизм в России и проблемы
его правового регулирования // Политические исследования. 2008, № 4.
7. Красинский В.В. Политико-правовая оценка
российского лоббизма // Юридический мир.
М.: Юридический мир ВК, 2004. № 8-9.
8. Дамаскин О.В. Национальная
безопасность в условиях глобализации:
угрозы и противодействие. // СПб., 2003.
9. Белоусов А.Б. Дискретная модель
лоббистской коммуникации. Полис, 2006, №4,
87-101 с.
10. Вовк С., Брыль Р. Парламентский
лоббизм. ИнвестГазета, N13, 30 марта - 5 апреля
2004.
11. Гельман В.Я. Институциональное
строительство и неформальные институты
в современной российской политике. Полис,2003, № 4, 25