Лоббизм в США и Западной Европе

Введение

Лоббизм как бы дополняет  конституционную систему демократического представительства, позволяя участвовать  в принятии и реализации политических решений тем группам, которые  не имеют другой такой возможности. Поскольку парламент формируется  по территориальным округам и партийным спискам, огромное количество самых разнообразных общественных групп, каждая со своим особенным интересом, не может его, свой интерес, артикулировать, выставляя собственных депутатов. Вместе с тем, ее интерес может быть узко партикулярным, так и иметь большое общественное значение.

Таким образом, через систему  и практику лоббизма получают свое выражение и представительство  в общенациональном масштабе интересы, которые в ином случае остались бы невыраженными. В этом смысле лоббизм соответствует духу демократической политики.

Определение лоббизма

Термин возник в американской политической жизни около 1830 года. Представители  различных заинтересованных групп  проводили многие часы в кулуарах (lobby – кулуар, холл, вестибюль) залов  заседаний законодательных органов Соединенных Штатов, надеясь поговорить с законодателями и, тем самым, попытаться повлиять на их решения. Постепенно термин вошел в политический жаргон и приобрел более широкий смысл, став относиться ко всем, кто так или иначе пытается повлиять на правительственные решения. Термин часто используется весьма вольно, и, порой, неадекватно) для обозначения всех видов политического влияния. Поскольку широко распространена точка зрения, что лоббисты часто используют неподходящие, предосудительные методы для достижения своих целей, понятие "лоббизм" содержит в себе для многих негативный смысловой оттенок. Несмотря на явную неточность современного использования термина, можно очертить некоторые строгие границы этого понятия.

1) Лоббирование связано лишь с принятием государственных решений. Решения, принимаемые частными лицами, организациями или корпорациями, могут также быть подвержены влиянию интересов определенных заинтересованных групп, однако такое влияние не принято называть лоббизмом.

2) Все виды лоббизма  мотивированы желанием оказать  влияние. Многие действия или  события могут воздействовать  на процесс принятия правительственных  решений, но если они не вызваны  желанием оказать влияние, то  это не лоббизм.

3) Лоббирование подразумевает наличие посредника или представителя как связующего звена между группой граждан и государственными официальными лицами. Гражданин, который по своей собственной воле и пользуясь доступными ему средствами, стремиться повлиять на правительственного чиновника, не может считаться лоббистом.

4) Всякое лоббирование  неизменно связано с установлением  контактов для передачи сообщений,  поскольку это единственный путь, по которому можно осуществлять  влияние.

Таким образом, в широком  смысле, лоббизм – это установление контактов и передача сообщений (лицами, не являющимися гражданами, действующими от своего собственного имени) адресованных представителям власти с намерением воздействовать на их решения.

Хотя большинство лоббистов  представляют группы, обладающие особыми интересами, лоббизм не может быть отождествлен с деятельностью и поведением таких групп вообще. Во-первых, не только группы, но и отдельные лица могут осуществлять лоббирование. Во-вторых, группы, преследующие общие интересы, могут быть вовлечены во многие другие формы деятельности в дополнение к лоббированию; некоторые группы, на самом деле, могут и вовсе не участвовать в лоббизме. В-третьих, группы или индивидуумы могут найти способ прямого представительства, без посредников-ходатаев лоббистов.

Причины большего значения лоббизма в США, чем в других странах

Одна из возможных причин заключается в том, что механизм представления интересов более  четко встроен в систему государственной  власти в других западных странах, чем  в Соединенных Штатах. Группы интересов в этих других странах обладают местами в консультационных советах, и в других аналогичных органах, на основе взаимодействия с которыми министры и другие официальные лица принимают решения. Кроме того, группы, имеющие общие интересы, часто добиваются избрания своих собственных людей в законодательные, а иногда и в исполнительные органы. Американские группы интересов полагают, что они должны брать инициативу в свои руки, так как они хотят быть услышанными именно в момент принятия решения.

Другая возможная причина для различия в лоббизме между Америкой и другими западными странами различия в степени централизации принятия решений в правительстве. В большинстве западных стран принятие решений высоко концентрировано в кабинетах исполнительной власти, в то время как в Соединенных Штатах оно поделено между исполнительными и законодательными органами, а иногда и между федеральной властью и властью штатов.

Различия в  системах политических партий также, по-видимому, оказывают влияние на лоббизм. Европейские  партии более тесно связаны с группами интересов (особенно в многопартийных системах). Вообще говоря они "более ответственны" (получив пусть небольшой сектор власти, партия юридически или морально обязана проводить политику организовавшей ее или лишь финансирующей ее группы интересов), чем американские партии, которые настолько неоднородны, что они скорее должны искать компромиссы для групповых интересов, чем говорить от их имени. Кроме того, за американскими партиями нельзя признать наличие твердого лидерства. Группы интересов в Соединенных Штатах почти полностью отказались от проведения работы посредством партий и вместо этого ставят на свою службу лоббистов с целью обеспечить политическое представительство. Наоборот, европейские заинтересованные группы более склонны рассматривать политические партии как полезное средство для представления интересов и зависят от лоббизма в меньшей степени.

Формы и методы лоббирования в США

На первоначальных стадиях  развития лоббизма в Соединенных  Штатах, некоторые группы пытались получить преимущество в процессе конкуренции, засылая своих эмиссаров (лоббистов) в стан правительства. Лоббирование на тех стадиях было в большей степени функцией прямых личных взаимоотношений между лоббистами и официальными лицами, принимающими решения. Группы, обладающие более компетентными лоббистами, имели больше шансов достичь своих целей, тогда как группы, не имеющее данного инструмента, оказывались в невыгодном положении и получали заинтересованность в том, чтобы обзавестись собственными профессиональными лоббистами. Постепенно центры государственной власти в столице и в штатах были заполнены толпами лоббистов, ищущих возможности установления личных прямых контактов с представителями власти. Легкая возможность для непосредственного контакта, характерная для тех времен, когда лоббистов было мало, перестала существовать. Столкнувшись с ситуацией, когда каналы для прямых контактов стали перегружены, лоббисты перешли к непрямым методам коммуникации. Они стали использовать вторичных посредников, которые, по их мнению, имели более надежный и частый доступ к соответствующим лицам родственников или друзей официальных деятелей. Кроме того, они стали организовывать массовые кампании по отправке писем и телеграмм с расчетом создать впечатление наличия широкого общественного мнения за или против той или иной политики. Организовывались массированные кампании в средствах массовой информации с целью изменить (или поддержать) политические тенденции. Эта смена тактики с уклоном на непрямые методы получила название "лоббироваие на корню".

Однако непрямые, косвенные  методы также ограничены в своей  эффективности. Кампании "лоббирования на корню", проводимые сильными конкурирующими группами, часто приводили к сохранению статус-кво. Кампании, организуемые лоббистами, часто легко распознаются официальными лицами, на которых такие кампании нацелены. Успешные публичные кампании требуют весьма далеких обходных путей и аккуратных методов и весьма дороги. В результате трудностей такого рода наметилась тенденция отхода от методики "лоббирования на корню".

Современная практика лоббирования в Вашингтоне представляет собой  смесь прямых и непрямых методов. Прямые методы, такие как личное изложение точки зрения, предпочитаются большинством лоббистов, но на них не всегда можно положиться: никогда нельзя гарантировать легкий доступ к официальным лицам в нужный момент. Лоббисты обращаются к косвенным методам, когда прямые перестают быть действенными. Вдобавок лоббисты уделяют массу внимания тому, чтобы их коммуникационные каналы оставались стабильно открытыми и действенными. Они применяют разнообразные средства, чтобы снискать расположение государственных чиновников, втереться к ним в доверие, чтобы обеспечить быстрый и эффективный канал в необходимый момент. Развлечения, угощение и взяточничество не так широко применяются для этих целей, как принято считать. Они не рассматриваются как услуги или блага многими официальными лицами. А главное - взяточничество весьма опасно для карьеры как государственных деятелей, так и для самих лоббистов.

Законодательное регулирование лоббизма в США

Почти каждый, кто серьезно задумывается о лобби, сталкивается с вопросом, как его можно контролировать. Вполне явным является предположение, что если процесс оставить без  контроля, то общественное благо может  пострадать. Многочисленные злоупотребления, имевшие место в прошлом, позволяют сделать вывод о правильности данного предположения. Имеется два общепризнанных стандарта, которые должны быть соблюдены при выработке мер по регулированию лоббизма.

Результаты уже принятых мер законодательного или иного характера должны отвечать этим двум требованиям. Первое из них – соблюдение того, чтобы никакой контроль за лобби не противодействовал реализации конституционного права подачи петиций. Это право является столь фундаментальным при демократическом и либерально-демократическом режимах, что лучше терпеть возможные негативные явления, возникающие при лоббировании, чем отказываться от этого права.

Так что, возможные меры по запрещению или другому законодательному препятствованию лоббированию автоматически исключаются из сферы рассмотрения, так как в интерпретации лоббистов первая поправка к конституции США (дающая гражданам возможность обращаться к правительству с просьбами об удовлетворении жалоб) звучит как: "самой убедительной петицией является хорошо составленный лоббистом законопроект". И с ними трудно поспорить. Второе требование – это видимость данного процесса.

Если граждане участвуют  в реализации своей власти, то они  должны знать, что происходит при  принятии государственных решений. Если же лоббирование будет происходить тайно, то это также может привести к весьма нежелательным результатам. Итак основной формулой регулирования лоббизма является сохранение конституционного права петиций плюс максимальная открытость процесса.

Правовой контроль за лобби  прежде всего сталкивается с проблемой  взяточничества и подкупа должностных  лиц. Особенно возрастает эта опасность  на уровне штатов. Конкуренция за время  и внимание чиновников здесь не столь  активна как на федеральном уровне, и как следствие прямые методы превалируют над дорогостоящими и менее надежными непрямыми. Прямые же методы делают весьма соблазнительными для чиновников и лоббистов взятки и развлечения.

Ответственность за взяточничество, как в процессе лоббирования, так  и вне него по американскому законодательству является уголовной и определяется как законами штатов, так и Федеральным Сводом Законов США.

Следующим актом, касающимся лоббизма, в американском законодательстве является Закон о  Регулировании Лоббизма (1946г.). Согласно 267-му параграфу этого закона любое лицо, которое занимается за вознаграждение или по иным причинам деятельностью, имеющей целью воздействовать на принятие или отклонение Конгрессом Соединенных Штатов какого-либо законодательного акта, должно перед тем, как оно приступит к каким-либо действиям по осуществлению указанной цели зарегистрироваться у клерка.

Палаты представителей и секретаря Сената должны представить под присягой в письменном виде заявление, в котором приводятся: имя и адрес учреждения регистрируемого лица, имя и адрес лица, которое его нанимает и в чьих интересах оно выступает, сроки найма, сумма вознаграждения, сумма и цели выделяемых на расходы средств. Лицо, зарегистрированное таким образом в период между первым и десятым днем каждого квартала календарного года, представляет, если его деятельность продолжается, клерку и секретарю под присягой подробный отчет, в котором приводятся: все средства, полученные и израсходованные на указанные цели в предшествующем квартале, и лица, которым были произведены эти выплаты.

Лоббизм в Западной Европе

В Европе лоббизм  развит в таких секторах экономики, как сельское хозяйство, горная промышленность и металлургия. До 1987 года лоббизм  имел национальный характер, лоббистские  усилия были направлены на лоббирование национальных государственных органов. В последние годы появились организации, как Европейская ассоциация потребителей, представляющие интересы всех европейцев. Если раньше лоббизм был направлен на Совет министров, то теперь объектом лоббирования является Европейский парламент. В 1970 году лоббистских организаций в Европе было около 300, к 1980 году это число увеличилось до 440. К середине 1980-х годов таких организаций было уже около 659, а лоббистов около 6 000 человек. Однако настоящий взрыв европейского лоббизма случился после 1987 года. По различным оценкам, от 3 до 10 тысяч лоббистов работали в Брюсселе с 1987 по 2001 год. В 1996 году в Брюсселе работало: 320 представителей фирм, 142 консультантов, 160 адвокатов европейских лоббистских организаций

Есть несколько  причин, по которым число лоббистских  организаций в Евросоюзе по-видимому будет возрастать. Европейское законодательство имеет приоритет над национальным законодательством государств – участников ЕС, следовательно, у многих групп давления появляются причины лоббировать тот или иной законопроект на европейском уровне; динамичное развитие ЕС делает желаемым присоединение к нему, а особенно к институтам, которые принимают политические решения в ЕС; сложная структура ЕС позволяет работать лоббистам, как можно более эффективно.

Законодательное регулирование лоббизма в Западноевропейских странах

В условиях бурно  идущей глобализации, все большее  значение в политической жизни стран  Европы принимают общеевропейские  учреждения, такие как Европарламент. Регулирование лоббизма на уровне Европейского Союза показательно как практика обобщения накопившегося в странах с богатыми традициями представительной демократии опыта. Недавно был разработан “добровольный кодекс” поведения лоббистов на основе экспертных оценок представителей стран-участников ЕС. История регулирования лоббизма в ЕС началась в 1989 году, когда евродепутат-социалист, представляющий Данию, внес запрос на рассмотрение этого вопроса Европарламентом. По поручению законодателей, бельгийский евродепутат М. Галле подготовил предложения по составлению кодекса поведения и открытого регистра лоббистов. Он сформулировал определение лоббиста как лица, выступающего по поручению третьей стороны в защиту этой стороны. Обсуждение доклада Галле подтолкнуло Еврокомиссию к формулированию к формулированию собственного, более широкого подхода, суть которого заключается в необходимости разработки саморегулирующейся модели контроля за лоббистской деятельностью представителей различных интересов, в том числе и путем стимулирования самоорганизации групп интересов. Группа консалтинговых фирм, также работавших в то время над проектом создания кодекса поведения лоббистов, выступила с предложением претворять его в жизнь на основе добровольного саморегулирования. После долгих споров проект был утвержден на пленарном заседании Европарламента в мае 1997 года, при этом поправка, которая бы обязывала лоббистов ежегодно отчитываться о проделанной работе, не прошла. Были одобрены и два последующих доклада, подготовленных по поручению Европарламента и предлагавших ввести регистр лоббистов. Их авторы - евродепутаты, лейборист Форд (Великобритания) и либерал Нордман ( Франция) считают, что система стимулирования регистрации лоббистов должна дополняться требованиями о декларировании подарков и услуг, оказанных депутатам и чиновникам, такое же обязательство предлагается взять на себя и депутатам. Такой подход можно смело назвать мягким, характерным и для стран Европы в отдельности. В данный момент заинтересованные лица (евродепутаты, еврочиновники, профессиональные евролоббисты) исходят из необходимости создать добровольный кодекс лоббистской деятельности. Отчасти такое мнение достаточно широкого круга лиц подкрепляет и факт отсутствия сколько-нибудь значительных случаев коррупции и прямого подкупа лоббистами чиновников, экспертов и других участников лоббистского взаимодействия на уровне ЕС, поисками которых по поручению Европарламента занималась специальная комиссия.